Опубликовано в журнале "Кадры предприятия" №7 год - 2005
государственный советник Российской Федерации
2-го класса,
специалист по оплате труда
Единая тарифная сетка по оплате труда работников организаций бюджетной сферы (ЕТС) была введена Указом Президента РФ от 19.08.1992 № 895. Таким образом, продолжительность ее действия составляет более 12 лет.
Единая тарифная сетка является удобной и понятной системой оплаты труда для работников бюджетной сферы. Она состоит из 18 разрядов, на которых в зависимости от сложности труда и квалификации работника, «располагаются» должности работников отраслей бюджетной сферы (от дворника до руководителя организации).
В условиях нестабильной экономики с высокой инфляцией Единая тарифная сетка обеспечивала механизм поддержания соотношений по уровням оплаты труда в различных отраслях, принятие согласованных решений по повышению заработной платы во всей бюджетной сфере одновременно и в одинаковой мере через механизм индексации тарифной ставки 1-го разряда ЕТС и установления межразрядных коэффициентов.
Кроме этого, Единая тарифная сетка являлась элементом формирования межбюджетных отношений, на ее основе определялись размеры финансовой помощи из федерального бюджета субъектам Российской Федерации на оплату труда работников бюджетных организаций.
За период существования Единая тарифная сетка претерпела не одно изменение. В основном они касались пересмотра тарифной ставки 1-го разряда, соотношений между первым и последним разрядами и пересмотра отнесения должностей к разрядам.
Соотношение между первым и последними разрядами было самым важными вопросом в применении Единой тарифной сетки, и мероприятия по его изменению проводились неоднократно. Первоначально соотношение между 1-м и 18-м разрядами Единой тарифной сетки было установлено как 1:10,07, затем в течение существования ЕТС оно, из-за дефицита финансовых средств, сокращалось до 1:7,5 и 1:8,3, однако под давлением профсоюзов возвращалось к первоначальному значению.
В настоящее время соотношение между первым и последним разрядами Единой тарифной сетки составляет 1:4,5. Оно утверждено Федеральным законом от 04.02.1999 № 22-ФЗ «Об оплате труда работников федеральных государственных учреждений» (с изм. на 22.08.2004).
В истории существования Единой тарифной сетки были случаи, когда тарифные ставки первых разрядов были ниже минимального размера оплаты труда и тогда на этих разрядах производились доплаты до минимального размера оплаты труда. Однако после введения в действие нового Трудового кодекса РФ (февраль 2002 года), в котором была введена жесткая норма о том, что тарифная ставка 1-го разряда Единой тарифной сетки не может быть ниже минимального размера оплаты труда, таких случаев уже не было.
В числе основных недостатков Единой тарифной сетки следует назвать:
1) |
низкий уровень тарифной ставки 1-го разряда (за период существования ЕТС — иногда даже ниже минимального размера оплаты труда). Это связано с тем, что для обеспечения повышения тарифной ставки первого разряда даже на 10 —20 % необходимы значительные финансовые затраты бюджетов всех уровней, поскольку в тех же размерах необходимо увеличивать тарифные ставки (оклады) по всем другим разрядам; |
2) |
недостаточность 18 разрядов для отражения дифференциации условий и уровней оплаты труда во всех отраслях бюджетной сферы; |
3) |
недостаточный учет отраслевых особенностей в оплате труда. В основном отраслевые особенности отражены через систему доплат и надбавок. |
Проблема реформирования заработной платы работников бюджетной сферы стоит «на повестке» уже около 5 лет. Проект концепции реформирования системы оплаты труда работников организаций бюджетной сферы был рассмотрен на заседании Правительства РФ в ноябре 2002 года и в целом был одобрен.
Предлагаемая реформа предполагала переход от организации оплаты труда на основе Единой тарифной сетки к отраслевым системам оплаты труда. Указанные системы должны были решить следующие задачи:
1. Обеспечить более четкий учет отраслевых особенностей труда работников соответствующих отраслей, поскольку при формировании тарифных систем предполагалось основываться на более детальной дифференциации оплаты труда в зависимости от уровня образования, специального стажа работы, квалификации работника, характера и сложности выполняемых работ, разрабатываемой отраслевыми министерствами.
2. Повышение оплаты труда разных групп работников как по отраслям, так и внутри отраслевых систем, не должно было приниматься единым решением. Тем самым, должна была появиться возможность более гибкого подхода к политике в области оплаты труда. В частности, предполагалось установить очередность повышения оплаты труда работникам в зависимости от значимости отрасли, а внутри — даже по отдельным профессиям (должностям) в зависимости от их социальной значимости и финансово-экономических возможностей государства и отрасли.
3. Способствовать упорядочению надтарифных выплат и возможности перевода отраслевых особенностей в тарифные системы.
4. Установить дифференцированный подход к условиям оплаты труда в регионах в зависимости от возможностей региональных и местных бюджетов через разграничение полномочий между центром и территориями.
Однако вопрос о практическом реформировании оплаты труда был отложен, поскольку его проведение оказалось весьма затратным.
Следует особо подчеркнуть, что любая реформа оплаты труда работников организаций бюджетной сферы возможна лишь при выделении дополнительных средств. Так, при подготовке реформы в 2002 году необходимое повышение фонда оплаты труда организаций бюджетной сферы, финансируемых из федерального бюджета, оценивалось отраслевыми министерствами в 2 раза. На эти цели по расчетам требовалось дополнительно из федерального бюджета в расчете на месяц от 7 до 15 млрд рублей (на год — 91,5 — 183 млрд рублей). В субъектах Российской Федерации при таком же повышении заработной платы, как для работников организаций, финансируемых из федерального бюджета (в 1,5 — 2 раза), субъектам Российской Федерации потребовалось бы дополнительно порядка 18 —36 млрд рублей в расчете на месяц (на год — 220 — 440 млрд. рублей).
Нормы Федеральных законов от 04.07.2003 № 95-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», разграничившими полномочия между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, а также Федерального закона от 22.08.2004 № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», установили новые условия для реформирования системы оплаты труда работников бюджетной сферы.
Согласно указанным федеральным законам органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления самостоятельно определяют размеры и условия оплаты труда соответственно работников государственных учреждений субъектов Российской Федерации и работников муниципальных учреждений. Следовательно, одну из задач реформирования формально можно считать уже решенной — это задача по дифференцированному подходу к условиям оплаты труда в регионах в зависимости от возможностей региональных и местных бюджетов, через разграничение полномочий между центром и территориями.
В связи с принятием Федерального закона от 22.08.2004 № 122-ФЗ Единая тарифная сетка стала обязательной только для федеральных государственных учреждений. Однако субъектами Российской Федерации на 2005 год приняты решения о применении этой системы оплаты труда для своих учреждений. Это объясняется тем, что для разработки и введения региональных систем оплаты труда требуется достаточно продолжительный период времени.
Учитывая, что в отраслях бюджетной сферы занято около 15 млн человек, вопрос о направлениях реформирования оплаты труда работников бюджетной сферы имеет важное значение. Президентом РФ поставлена задача по увеличению заработной платы работникам бюджетной сферы к 2008 году в 2 раза.
Если механизмы реализации этой задачи для учреждений бюджетной сферы федерального уровня находятся в плоскости прямого государственного регулирования, через принятие нормативных правовых актов, то для учреждений бюджетной сферы, подчинения субъектам Российской Федерации и муниципалитетам, решение этой задачи усложняется.
Инструментом в решении этой задачи в учреждениях бюджетной сферы, подчинения субъектам Российской Федерации и муниципалитетам, остается только механизм повышения минимального размера оплаты труда.
В соответствии с Федеральным законом от 29.12.2004 № 198-ФЗ «О внесении изменений в статью 1 Федерального закона «О минимальном размере оплаты труда» минимальный размер оплаты труда с 01.01.2005 установлен в сумме 720 рублей в месяц против 600 рублей в 2004 году (то есть с ростом на 20 %), а с 01.09.2005 в сумме 800 рублей в месяц (общий рост за 2005 год — на 33 %). Этим же Федеральным законом с 01.05.2006 минимальный размер оплаты труда установлен в сумме 1100 рублей (рост по сравнению с 2004 годом составит 83%, а по сравнению с 2005 годом — 37,5%).
Учитывая нормы Трудового кодекса РФ, повышение минимального размера оплаты труда потребует принятия в субъектах Российской Федерации решений об увеличения оплаты труда работников бюджетных учреждений в виде повышения ставок и окладов либо введения доплат к ставкам и окладам работников бюджетной сферы субъектов Российской Федерации, которые окажутся ниже минимального размера оплаты труда. Любое решение потребует дополнительных финансовых средств.
Полную нагрузку бюджеты дотационных субъектов Российской Федерации на такие повышения не смогут обеспечить. Поэтому необходимо предусмотреть финансовые средства федерального бюджета на оказание помощи таким субъектам Российской Федерации.
Финансовая помощь на повышение с 01.01.2005 заработной платы работникам бюджетных организаций субъектов Российской Федерации в федеральном бюджете на 2005 год предусмотрена, а на повышение с 1 сентября 2005 года финансовые средства еще следует изыскать.
Необходимо обратить внимание, что повышением к 2008 году заработной платы в 2 раза в номинальном выражении не будет решена задача по приближению минимального размера оплаты труда к прожиточному минимуму трудоспособного населения и по уменьшению разрыва между уровнями заработной платы в отраслях бюджетной сферы и промышленности.
По прогнозным оценкам, минимальный размер оплаты труда достигнет к 2008 году 1324 рублей и составит 34 % прожиточного минимума трудоспособного населения. С учетом того, что заработная плата в промышленности по прогнозным оценкам тоже возрастет примерно в 2 раза, то соотношение заработной платы «бюджетников» к заработной плате в промышленности останется неизменным (по сравнению с 2005 годом) и составит порядка 55 %. В дореформенный период соотношение между минимальным размером оплаты труда и прожиточным минимумом трудоспособного населения составляло 70—80 %, и соотношение между заработной платой работников бюджетной сферы и промышленности было также 70—80 %.
Следовательно, возникает необходимость решения двух сложных проблем: приближение минимального размера оплаты труда к прожиточному минимуму трудоспособного населения и приближение заработной платы «бюджетников» к заработной плате работников промышленности.
Как возможные варианты повышения заработной платы работникам бюджетной сферы федерального подчинения на 2006—2008 годы при сохранении Единой тарифной сетки можно предложить следующие решения:
первый вариант — повысить ставку 1-го разряда в 2006 году в 1,375 раза (исходя из уже предусмотренного Федеральным законом № 198-ФЗ повышения минимального размера до 1100 рублей), в 2007 году — в 1,10 раза и в 2008 году — в 1,09 раза;
второй вариант — (решает задачу достижения в 2008 году соотношения между заработной платой «бюджетников» и работников промышленности до 75%) индексация в 2006 году в 1,375 раза (исходя из уже предусмотренного Федеральным законом № 198-ФЗ повышения минимального размера до 1100 рублей), в 2007 году — в 1,3 раза и в 2008 году — в 1,25 раза. При этом минимальный размер оплаты труда составит в 2008 году 46,8% от величины прожиточного минимума;
третий вариант — самый затратный (достижение в 2008 году минимального размера оплаты труда 100% прожиточного минимума трудоспособного населения) индексация в 2006 году — в 1,375 раза, в 2007 году — 2,1 раза и в 2008 году — 1,66 раза.
Каждый из вариантов предусматривает достижение к концу планируемого периода определенных показателей и, исходя из этого, определение необходимых объемов финансовых средств, но не затрагивает вопросов определения путей реформирования заработной платы работников бюджетной сферы.
Как уже отмечалось, реформирование системы оплаты труда работников бюджетной сферы должно предусматривать: изменение механизма установления заработной платы работников федеральных государственных учреждений и элементов государственного регулирования заработной платы работников бюджетных учреждений субъектов Российской Федерации и муниципалитетов.
Возможны два направления развития системы оплаты труда работников федеральных государственных учреждений:
1. Не отказываться от Единой тарифной сетки, но с учетом того, что изменениями, внесенными в вопросы правового регулирования заработной платы Федеральным законом № 122-ФЗ, предоставлено право устанавливать иные системы оплаты труда для бюджетных организаций федерального подчинения, поэтапно принимать решения по их введению по отдельным отраслям или федеральным учреждениям.
Плюсом такого варианта является постепенный переход на иные системы оплаты труда, и в условиях реструктуризации сети бюджетных учреждений такой вариант является предпочтительным.
Недостатком является сохранение понятия «тарифной ставки 1-го разряда ЕТС» и необходимость ее пересмотра одновременно с минимальным размером оплаты труда, а также финансовая привязка субъектов Российской Федерации к этому механизму как к элементу индексации.
2. Отказ от Единой тарифной сетки и проведение реформирования заработной платы для федеральных учреждений бюджетной сферы по отраслевому принципу. Возможно, что после проведения реформы на федеральном уровне, значительное количество субъектов Российской Федерации возьмет за основу подходы, выработанные на федеральном уровне к построению новых систем оплаты труда, для работников своих учреждений с учетом их специфики.
Плюсом такого варианта является возможность отказа от Единой тарифной сетки как инструмента межбюджетных отношений, минусом — тот факт, что проведение реформирования возможно только за счет довольно значительных финансовых средств (самое значительное повышение заработной платы предусмотрено на 2006 год (повышение минимального размера оплаты труда до 1100 рублей, то есть в 1,375 раза).
Следует учитывать, что при любом варианте развития системы оплаты труда работников федеральных государственных учреждений необходимо иметь в виду и элементы государственного регулирования заработной платы работников бюджетных учреждений субъектов Российской Федерации и муниципалитетов.
На сегодняшний день это только минимальный размер оплаты труда. По нашему мнению, этого недостаточно, поскольку, если к 2008 году заработная плата работников федеральных государственных учреждений может увеличиться в 2 раза, то прогнозировать, как изменится средняя заработная плата «бюджетников» в целом по стране (с учетом учреждений субъектов Российской Федерации и муниципалитетов) достаточно сложно. Примерная численность занятых в федеральных государственных учреждениях (здравоохранение, образование, культура) — 1,5 млн человек, а на региональном уровне — 8,5 млн человек и, учитывая это, основная нагрузка по выполнению данной задачи ляжет именно на субъекты Российской Федерации.
