Небезупречность письма Генеральной прокуратуры России от 26 ноября 2012 г. № 36-21-2012



Опубликовано в журнале "Советник юриста" №5 год - 2013


Рыжаков А.П.,
заслуженный работник высшей школы РФ,
профессор ТФ МЮИ


В конце 2012 г. Федеральной налоговой службой в Управления Федеральной налоговой службы по субъектам Российской Федерации для доведения до сведения нижестоящих налоговых органов было разослано письмом Генеральной прокуратуры России от 26 ноября 2012 г. № 36-21-2012, в котором заместитель Генерального прокурора РФ В.Я. Гринь сформулировал разъяснение правового положения налогового органа, направившего в орган предварительного расследования «материалы о налоговом правонарушении». В письме делается заключение, что должностные лица налоговых органов вправе обжаловать действия и процессуальные решения органов предварительного следствия, в том числе и об отказе в возбуждении уголовного дела, вынесенного по результатам рассмотрения направленных ими материалов. Между тем аргументация данного вывода небезупречна. И вот почему.

Право налогового органа обжаловать решение об отказе в возбуждении уголовного дела, о котором упоминается в письме, вполне можно признать уголовно-процессуальным. Так как в ч. 1 ст. 123 УПК РФ закреплена возможность принесения жалобы на процессуальное решение (действие, бездействие) лицом, в том числе и юридическим лицом, чьи законные интересы данным решением (действием, бездействием) были затронуты.

УПК РФ предусматривает, по крайней мере, два вида порядка обжалования действий (бездействия, решений) следователя (дознавателя и др.): внесудебный и судебный. Установленный УПК РФ общий порядок принесения «участниками уголовного судопроизводства», а также «иными лицами» жалоб может быть сформулирован исходя из содержания статей гл.16 УПК РФ.

Внесудебный порядок обжалования предполагает возможность принесения жалоб на действия (бездействие, решения) следователя (руководителя и члена следственной группы) руководителю следственного органа, а на действия (бездействие, решения) дознавателя (начальника подразделения дознания, руководителя и члена группы дознавателей) – прокурору, надзирающему за исполнением законов данным лицом, производящим расследование (ст. 37 УПК РФ).

Постановления следователя (дознавателя и др.) об отказе в возбуждении уголовного дела, о прекращении уголовного дела, а равно иные решения и действия (бездействие) следователя (дознавателя и др.) и прокурора, которые способны причинить ущерб конституционным правам и свободам участников уголовного судопроизводства либо затруднить доступ граждан к правосудию, могут быть обжалованы в районный суд по месту производства предварительного расследования (ч. 1 ст. 125 УПК РФ).

Жалобы на действия (бездействие, решения) указанных органов и должностных лиц подаются руководителю следственного органа (прокурору) или в суд непосредственно либо через следователя (дознавателя и др.), на действия которых жалоба приносится.

Жалобы могут быть как письменные, так и устные.

В связи с принесением жалобы руководителю следственного органа (прокурору) у «участника уголовного судопроизводства» («иного лица») появляется право быть незамедлительно уведомленным о решении, принятом по жалобе, и о дальнейшем порядке его обжалования (ч. 3 ст. 124 УПК РФ).

Причем, по мнению Конституционного Суда РФ, положения ст. 7, 123, 124, 125, 388 и 408 УПК РФ в их конституционно-правовом истолковании не допускают отказ следователя (дознавателя и др.), а также суда при рассмотрении жалобы участника уголовного судопроизводства от исследования и оценки всех приводимых в них доводов, а также мотивировки своих решений путем указания на конкретные, достаточные с точки зрения принципа разумности, основания, по которым эти доводы отвергаются рассматривающим соответствующее обращение органом или должностным лицом(1).

Принесение жалобы, вплоть до ее разрешения, не приостанавливает приведение в исполнение обжалуемого действия, если этого не найдут нужным сделать соответственно следователь (дознаватель и др.).

На следователе (дознавателе и др.) не лежит обязанности в какой-либо форме письменно оформлять свое решение о приостановлении или неприостановлении обжалуемого действия.

Согласно п. 7 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 10 февраля 2009 г. № 2 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих» в порядке гражданского судопроизводства не могут быть рассмотрены и соответственно рассматриваются в соответствии с нормами уголовно-процессуального права дела об оспаривании следующих решений, действий (бездействия), связанных с применением норм уголовного и уголовно-процессуального права:
– решений, действий (бездействия), совершенных указанными в ст. 123 УПК РФ лицами и связанных с применением норм уголовного и уголовно-процессуального права при осуществлении производства по конкретному уголовному делу (включая досудебное производство).


(1) См.: По жалобам Астахова Павла Алексеевича, Замошкина Сергея Дмитриевича, Карцевой Веры Константиновны и Костанова Юрия Артемовича на нарушение конституционных прав и свобод положениями ст. 7 и 123, ч. 3 с. 124, ст. 125, 388 и 408 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации: Определение Конституционного Суда РФ от 25 января 2005 г. № 42-О // Вестник Конституционного Суда РФ. – 2005. – № 4 [Электронный ресурс]. – СПС «КонсультантПлюс» Технология 3000: Информационный банк Законодательство ВерсияПроф. – М., 2005.


Вместе с тем в порядке, предусмотренном гл. 25 ГПК РФ, могут быть оспорены действия должностных лиц, совершенные ими при осуществлении оперативно-розыскных мероприятий и не подлежащие обжалованию в порядке уголовного судопроизводства, а также действия должностных лиц оперативно-розыскных органов, отказавших лицу, виновность которого не доказана в установленном законом порядке, в предоставлении сведений о полученной о нем в ходе оперативно-розыскных мероприятий информации, или предоставивших такие сведения не в полном объеме (ч. 3 и 4 ст. 5 Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности»);
– решений, действий (бездействия), связанных с разрешением уполномоченными органами вопроса об освобождении от уголовной ответственности (в частности, об обжаловании лицом, отбывшим наказание, неприменения в отношении него акта об амнистии);
– прямо названных в УПК РФ решений и действий, которые не связаны с каким-либо возбужденным уголовным делом: постановления об отказе в возбуждении уголовного дела (ч. 1 ст. 125 УПК РФ), отказа в приеме сообщения о преступлении (ч. 5 ст. 144 УПК РФ), решения Генерального прокурора РФ или его заместителя о выдаче лица (ст. 463 УПК РФ).

Дополнительными внесудебными гарантиями соблюдения прав граждан следует признать предусмотренную УПК РФ возможность подачи жалобы на действия (бездействие, решения) руководителя следственного органа руководителю вышестоящего следственного органа, а жалобы на действия (бездействие) и решения прокурора – вышестоящему прокурору(1).

Следует признать возможность ситуации, когда в отношении «участника уголовного судопроизводства» («иного лица») будут осуществлены действия (бездействие) и (или) принято решение следователя (дознавателя и др.), которые способны причинить ущерб его конституционным правам и (или) свободам. «Участник уголовного судопроизводства» («иное лицо») вправе обжаловать такие действия (бездействие, решения) и в суд, и руководителю следственного органа (прокурору). В суд, на территории обслуживания которого имело место соответствующее действие (бездействие) и (или) решение, рассматриваемая жалоба также подается непосредственно либо через следователя (дознавателя и др.).

Вслед за подачей рассматриваемой жалобы у «участника уголовного судопроизводства» («иного лица») появляется право быть своевременно извещенным о времени рассмотрения жалобы, настаивать на рассмотрении жалобы с его участием, участвовать в судебном заседании, в котором будет рассмотрена его жалоба. Участвуя в судебном заседании, «участник уголовного судопроизводства» («иное лицо») узнает от судьи свои права и обязанности, обосновывает свою жалобу, после заслушивания всех явившихся в судебное заседание лиц выступает с репликой (ст. 125 УПК РФ).

Мы охарактеризовали порядок принесения жалоб и статус заявителя (лица, которое принесло жалобу), коим может оказаться налоговый орган. Однако он таковым станет лишь в случае, когда во-первых, действие (бездействие, решение) следователя (дознавателя и др.) «затронуло» его «интересы». Во-вторых, жалоба в суд может быть принесена только в той части, в которой действие (бездействие, решение) следователя (дознавателя и др.) касается его законных интересов. Так записано в ч. 1 ст. 123 УПК РФ. Но что это значит? Попробуем ответить на поставленный вопрос.


(1) См.: Обзор судебной практики Верховного Суда РФ // Бюллетень Верховного Суда РФ.– 1998. – № 10.


Начнем с анализа смысла термина «затрагивают». «Затрагивать» – то же самое, что и «затронуть». «Затронуть», в свою очередь, означает «то же, что и задеть». «Задеть» значит «коснуться» кого-нибудь, чего-нибудь(1). «Касаться» – «иметь отношение к» кому-нибудь, чему-нибудь (2). Таким образом, налоговый орган как «иное лицо» имеет обеспеченную государственным принуждением возможность в установленном УПК РФ порядке обжаловать процессуальные действия (бездействие, решения) следователя (дознавателя и др.), суда (судьи) лишь «в той части», в которой таковые имеют отношение к его собственным «интересам», каким-то образом касаются таковых. И необязательно, чтобы рассматриваемые действия (бездействие, решения) следователя (дознавателя и др.), суда (судьи) были прямо направлены исключительно против законных интересов налогового органа («иного лица»). Для появления у налогового органа («иного лица») права принесения в установленном УПК РФ порядке жалобы на действие (бездействие, решение) следователя (дознавателя и др.), суда (судьи) достаточно косвенного касательства такового его
собственных «интересов».

Под понятием «интересы» здесь понимаются «нужды, потребности»(3) «иного участника уголовного судопроизводства» («иного лица»). Заметьте, в ст. 123 УПК РФ, а вслед за законодателем в ряде комментариев к УПК РФ(4) и учебников уголовного процесса(5) и в иной юридической литературе(6) речь идет об «интересах», а не о «законных интересах». Неясно, почему.


(1) См.: Ожегов С.И. Словарь русского языка: Ок. 57 000 слов / под ред. чл.-корр. АН СССР Н.Ю. Шведовой. – 18-е изд., стереотип. – М. : Рус. яз., 1986. – С. 193.
(2) См.: Ожегов С.И. Указ. соч. – С. 232; Краткий толковый словарь русского языка / сост. И.Л. Городецкая, Т.Н. Поповцева, М.Н. Судоплатова, Т.А. Фоменко; под ред. В.В. Розановой. – 4-е изд., стереотип. – М. : Рус. яз., 1985. – С. 75.
(3) См.: Ожегов С.И. Указ. соч. – С. 216.
(4) См.: Качалова О.В. Глава 16. Обжалование действий и решений суда и должностных лиц, осуществляющих уголовное судопроизводство // Комментарий к Уголовно-процессуальному кодексу Российской Федерации. Новая редакция. – М. : ИКФ «ЭКМОС», 2002. – С. 240; Качалова О.В. Глава 16. Обжалование действий и решений суда и должностных лиц, осуществляющих уголовное судопроизводство // Комментарий к Уголовно-процессуальному кодексу Российской Федерации. Постатейный / под ред. Н.А. Петухова, Г.И. Загорского. – М. : ИКФ «ЭКМОС», 2002. – С. 240; Трунова Л.К. Глава 16. Обжалование действий и решений суда и должностных лиц, осуществляющих уголовное судопроизводство // Комментарий к уголовно-процессуальному кодексу Российской Федерации / под общей ред. В.И. Радченко. – М. : ЗАО «Юридический Дом «Юстицинформ», 2003. – С. 272; Трунова Л.К. Глава 16. Обжалование действий и решений суда и должностных лиц, осуществляющих уголовное судопроизводство // Уголовнопроцессуальный кодекс Российской Федерации (официальный текст с изменениями и дополнениями на 1 октября 2002 г.). Постатейный научно-практический комментарий коллектива ученых-правоведов / под рук. В.И. Радченко, В.П. Кашепова, А.С. Михлина. – М. : Агентство (ЗАО) «Библиотечка «Российской газеты», 2002. – С. 190–191; Коротков А.П. 900 ответов на вопросы прокурорско-следственных работников по применению УПК РФ: комментарий / А.П. Коротков, А.В. Тимофеев. – М. : «Издательство «Экзамен», 2004. – С. 211; Григорьева Н.В. Статья 123. Право обжалования // Комментарий к Уголовно-процессуальному кодексу Российской Федерации (научно-практическое издание) / под общ. ред. В.В. Мозякова, Г.В. Мальцева, И.Н. Барцица. – М.: Книга-Сервис, 2003. – С. 463.
(5) См., к примеру: Ульянова Л.Т. § 19. Принцип обеспечения возможности обжалования процессуальных действий и решений / Уголовный процесс : учебник для студентов юридических вузов и факультетов/Под ред. К.Ф. Гуценко. – Изд. 5-е, перераб. и доп. – М.: Зерцало, 2004. – С. 126.
(6) См., к примеру: Скобликов П.А. Арбитражный и уголовный процессы: коллизии в сфере доказывания и пути их преодоления. – М. : Норма, 2006 [Электронный ресурс]. – СПС «КонсультантПлюс» Технология 3000: Информационный банк Комментарии Законодательства. – М., 2006.


Ведь известно, что в части других статей УПК РФ законодатель, а в разъяснениях ст. 123 УПК РФ ученые(1) пишут именно о законных интересах, а не вообще об интересах субъектов уголовного процесса. Неужели в ситуации, описанной в ст. 123 УПК РФ, «иному лицу» разрешено, а УПК РФ устанавливает (узаконивает) такой порядок, когда правомерной считается деятельность, направленная по большому счету на защиту его противоправных, общественно опасных интересов? Думается, что нет.

По нашему убеждению, «иное лицо», о котором идет речь в ч. 1 ст. 123 УПК РФ, вправе обжаловать процессуальные действия (бездействие, решения) следователя (дознавателя и др.), суда (судьи), если они затрагивают его законные интересы, где законными интересами являются основанные на нормах законодательства потребности (нужды) данного субъекта уголовного процесса.

В абз. 7 письма Генеральная прокуратура РФ специально обращает внимание правоприменителя на то обстоятельство, что «процессуальные действия и решения, принимаемые по» заявлениям налоговых органов «затрагивают представляемые ими интересы». И с этим невозможно не согласиться. Только, думается, не следовало здесь вспоминать об интересах другого субъекта налоговых правоотношений – государства. Нам представляется, в том виде, в каком сформулирован абз. 7 письма, он может быть признан противоречащим самому себе.

Ведь из него следует, что нарушение налогового законодательства ущемляет интересы государства, которые хотя и защищаются Федеральной налоговой службой и ее территориальными органами, однако все же являются не их интересами. Понятно, что совершением налоговых преступлений затрагиваются интересы не только государства, но и самих налоговых органов. Но, для того чтобы подтвердить наличие у налогового органа собственного интереса в результатах рассмотрения и разрешения его материала, а равно итогов расследования возбужденного по представленным им документам уголовного дела, достаточно того, что именно это учреждение было инициатором возбуждения против конкретного лица уголовного дела.

Упоминание здесь о том, что налоговые органы являются «специальным и, как отмечено выше, единственным органом, защищающим публичные интересы государства, связанные с осуществлением полномочий по контролю за исполнением налогового законодательства», представляется излишним. Даже если бы они не были единственным органом, защищающим соответствующие государственные интересы, в случае обращения в орган предварительного следствия с сообщением о совершении конкретным лицом преступления, предусмотренного ст. 198–199.(1) или ст. 199.2 УК РФ, налоговый орган становился бы «иным лицом», чьи интересы затрагиваются итоговыми решениями по данному уголовно-процессуальному производству.


(1) См., к примеру: Шейфер С.А. Статья 123. Право обжалования // Комментарий к Уголовно-процессуальному кодексу Российской Федерации в редакции Федерального закона от 29 мая 2002 г. / под общ. и науч. ред. А.Я. Сухарева. – М. : Издательство «НОРМА» (Издательская группа «НОРМА–ИНФРА-М»), 2002. – С. 222; Безлепкин Б.Т. Комментарий к уголовно-процессуальному кодексу Российской Федерации (постатейный). – М. : ООО«ВИТРЭМ», 2002. – С. 157; Гуев А.Н. Постатейный комментарий к Уголовно-процессуальному кодексу Российской Федерации. – М. :
Юридическая фирма «Контракт»: Издательский Дом «ИНФРА-М», 2003. – С. 200; Федулов А.В. Глава 16. Обжалование действий и решений суда и должностных лиц, осуществляющих уголовное судопроизводство // Комментарий к уголовно-процессуальному кодексу Российской Федерации / отв. ред. В.И. Радченко; науч. ред. В.Т. Томин, М.П. Поляков. – М. : Юрайт-Издат, 2004. – С. 338; Серова Е.Б. Глава 9. Ходатайства и жалобы // Уголовно-процессуальное право : учебник для юридических вузов / под общ. ред. В.И. Рохлина. – СПб. : Изд-во «Юридический центр Пресс», 2004. – С. 243.


Между тем еще раз оговоримся, идея Генеральной прокуратуры РФ, заложенная в анализируемую формулировку, нам понятна и, несомненно, заслуживает всяческой поддержки. Мы лишь, как представляется, попытались несколько уточнить оставляющие ее акценты.

А вот почему Генеральная прокуратура в абз. 8 письма пишет о должностных лицах, а не об органах предварительного следствия, а в абз. 9 письма забывает об органах дознания, нам так и осталось непонятным.

Итак, в абз. 8 письма указано, что «уголовно-процессуальный закон не содержит каких-либо изъятий из установленного порядка обжалования действий и решений должностных лиц». Неясно, о чем здесь идет речь? В УПК РФ вообще не предусмотрен порядок обжалования действий и решений должностных лиц. Здесь закреплен порядок обжалования процессуальных действий (бездействия) и решений органа дознания, дознавателя, начальника подразделения дознания, следователя, руководителя следственного органа, прокурора и суда. Любая процедура (любой порядок) предполагает наличие определенных границ («изъятий»). К примеру, обжаловать действия (бездействие) и решения органа дознания, дознавателя, начальника подразделения дознания, следователя, руководителя следственного органа, прокурора и суда не вправе не являющееся «участником уголовного судопроизводства» лицо, чьи интересы этим действием (бездействием) и (или) решением не затронуты.

В суд могут быть обжалованы не любые действия (бездействие, решения) и т. п.

Может здесь под должностными лицами, о порядке обжалования действий и решений которых идет речь, подразумевается наиболее широкое понятие – все вообще возможные должностные лица государства, в том числе и те, кем осуществляется уголовно-процессуальная деятельность? Но тогда, во-первых, почему речь идет только о должностных лицах? Перечень субъектов, чьи действия (бездействие) и решения могут быть обжалованы в рамках уголовного процесса в ч. 1 ст. 123 УПК РФ начинается с органов дознания. А органами дознания являются и такие учреждения, как:
1) органы внутренних дел Российской Федерации и входящие в их состав территориальные, в том числе линейные, управления (отделы, отделения) полиции;
2) органы по контролю за оборотом наркотиков, в том числе территориальные и входящие в их структуру межрайонные, городские (районные) органы по контролю за оборотом наркотиков;
3) органы Федеральной службы безопасности;
4) федеральные органы исполнительной власти в области государственной охраны;
5) таможенные органы Российской Федерации;
6) органы Службы внешней разведки Российской Федерации;
7) органы Федеральной службы исполнения наказаний;
8) органы Федеральной службы судебных приставов;
9) органы государственного пожарного надзора Федеральной противопожарной службы;
10) органы внешней разведки Министерства обороны РФ.

Во-вторых, изъятия в общий порядок обжалования действий и решений должностных лиц УПК РФ «вносит». На должностных лиц жалобу может написать любое лицо (гражданин, учреждение и т. п.), а на следователя (дознавателя и др.), а тем более на судебное решение – лишь строго определенный УПК РФ круг участников уголовного процесса.

Вывод письма – «должностные лица налоговых органов вправе обжаловать действия и процессуальные решения органов предварительного следствия» – тоже порождает возникновение вопросов. Почему в соответствии с ч. 1 ст. 123 УПК РФ должностные лица налоговых органов (я бы все же рекомендовал использовать понятие «налоговые органы», ведь именно оно употреблено законодателем) вправе обжаловать действия и процессуальные решения только органов предварительного следствия? Ведь выше в письме (абз. 6) речь шла и, по крайней мере, об органе дознания, дознавателе, начальнике подразделения дознания. Неужели таковые не могут вынести незаконное решение об отказе в возбуждении уголовного дела? Если данное решение имело место и им затронуты интересы налогового органа, почему в соответствии с ч. 1 ст. 123 УПК РФ налоговый орган («должностные лица налоговых органов») не вправе обжаловать и это процессуальное решение (решение органа дознания, дознавателя, начальника подразделения дознания)?

Думается, действия (бездействие) и (или) решения не только органов предварительного следствия, но и органов дознания, дознавателей, начальников подразделений дознания, руководителей (членов) следственных групп (групп дознавателей) и даже следователя-криминалиста могут затрагивать связанные с осуществлением контроля за исполнением законодательства о налогах и сборах интересы рассматриваемых учреждений. В такой ситуации от имени государства налоговый орган («должностные лица налоговых органов») вправе в соответствии с ч. 1 ст. 123 УПК РФ обжаловать искомое действие (бездействие) и (или) решение, в том числе и решение (постановление) об отказе в возбуждении уголовного дела, вынесенное по результатам рассмотрения направленных ими материалов.

И не только «по результатам рассмотрения направленных ими материалов», но и по результатам рассмотрения и разрешения всех иных поводов для возбуждения уголовного дела, лишь бы отказ в возбуждении уголовного дела затрагивал связанные с осуществлением контроля за исполнением законодательства о налогах и сборах интересы государства, налогового органа и (или) самого должностного лица налогового органа.
25.08.2017

Также по этой теме: