Проблемы и перспективы реализации государственно-частного партнёрства в инвестировании инновационной деятельности в России



Опубликовано в журнале "Менеджмент в России и за рубежом" №5 год - 2011


Фирсова А. А.,
к. э. н., доцент кафедры
«Предпринимательство и проектный менеджмент»
Саратовского государственного технического университета


Современный экономический кризис обострил структурные слабости российской экономики, приведя к сокращению расходов на инновации и развитие. А обеспечение устойчивого роста экономики требует резкого повышения уровня инновационной активности. Значит,  государственная политика должна обеспечивать эффективную поддержку инновационной деятельности и стимулировать частный бизнес к инвестициям в инновационные процессы. Одним из способов привлечения частного бизнеса в инновационную сферу и разделения государством рисков совместно с инвестором является государственно-частное партнёрство (ГЧП). На протяжении последних нескольких лет этот термин стал употребляться всё чаще.


В широком смысле ГЧП – это любое взаимодействие государства и бизнеса в достижении общих целей социально-экономического развития. Под ГЧП понимают правовой механизм согласования интересов и обеспечения равноправия государства с бизнесом при выполнении экономических проектов, направленных на достижение целей государственного управления [1].


При всем многообразии подходов к определению ГЧП основные его характеристики – это совместное предоставление ресурсов для проекта, разделение рисков и ответственности за результат. Ключевые элементы партнёрства – взаимодействие, совместный вклад ресурсов в проект для достижения общей цели, использование частных компаний для оказания государственных услуг. Главная черта ГЧП – это равноправие партнеров и взаимная выгода от сотрудничества.

Нам представляется, что точнее понимать ГЧП как особую форму государственной  инвестиционной политики, позволяющей эффективно реализовать потенциал  частно-предпринимательской инициативы, с одной стороны, и сохранить контрольные функции и собственность государства в социально значимых секторах экономики – с другой.


Проекты ГЧП реализуются там, где вложение средств предполагает высокий риск и долгие сроки окупаемости, но в то же время необходимо с точки зрения социально-экономического развития (инфраструктура, ЖКХ, строительство). В сфере научно-технических инноваций главной целью программ ГЧП является развитие национальной инновационной системы.


Механизмы государственно-частного партнёрства в инновационной сфере для модернизации российской экономики сегодня рассматриваются как эффективная форма сотрудничества государства и частного бизнеса.


Государственно-частное партнёрство в инновационной сфере – это долгосрочный  институциональный и организационный альянс между государством и бизнесом для реализации общественно значимых проектов и программ в промышленности и в научных исследованиях [2]. Эффективность такого альянса обеспечивается не столько прямым сложением финансовых ресурсов на условиях софинансирования, сколько максимально полным использованием синергизма возможностей каждого из участников партнёрства и совокупным сокращением рисков.


Совместная деятельность ГЧП в научно-технической и инновационной деятельности предполагает активное вовлечение всех участников ГЧП в процесс принятия решений, общий менеджмент и объединение ресурсов, направляемых на исполнение важнейших инновационных проектов государственного значения. Объединение ресурсов предполагает объединение финансовых средств, привлекаемых как из бюджетных, так и внебюджетных источников (софинансирование проектов), оборудования, рабочей силы, нематериальных активов (интеллектуальная собственность) для создания единых технологий, их освоения и эффективной коммерциализации. Деятельность партнёрства осуществляется на основе добровольного принятия и исполненияучастниками партнёрства стандартов, технических регламентов и правил, обеспечивающих организацию управления производством работ и качество инновационной продукции. Важнейшим принципом проектов ГЧП является принцип обеспечения возвратности инвестиций и необходимого уровня доходности на вложенный капитал для частного партнёра и государства.


Для ГЧП в инновационной сфере характерны следующие признаки:
– стороны партнёрства должны быть представлены как государственным, так и частным сектором экономики;
– взаимоотношения сторон государственно-частного партнёрства должны быть зафиксированы в официальных документах (договорах, программах);
– взаимоотношения сторон государственно-частного партнёрства должны быть равноправны;
– у сторон государственно-частного партнёрства должны быть общие цели и чётко определённый государственный интерес;
– стороны государственно-частного партнёрства должны объединить свои вклады для достижения общих целей;
– стороны государственно-частного партнёрства должны распределять между собой расходы и риски, а также участвовать в использовании полученных результатов [2, 3].

Привлекательность ГЧП для государства проявляется в повышении эффективности использования государственных средств, повышении инвестиционной и инновационной составляющих  национальной экономики, снижении бюджетных затрат и увеличении доходной части бюджета, решении системных проблем развития приоритетных областей.


Мотивация участия в партнёрстве в сфере инноваций государственного сектора обусловлена как общими, так и специфическими целями. К общим целям я отношу:
– экономический рост и обеспечение конкурентоспособности научно-технической продукции и услуг;
– стимулирование инновационной активности производителей высокотехнологичной продукции и услуг;
– создание новых наукоёмких фирм и поддержку малых и средних инновационных предприятий;
– привлечение внебюджетных источников финансирования;
– повышение эффективности государственных расходов на исследования и разработки.


Узкие цели включают:
– разработку ключевых технологий для федеральных государственных нужд;
– вовлечение в экономический оборот и коммерциализацию результатов исследований и  разработок, полученных с использованием средств государственного бюджета.


Стоимость финансовых ресурсов для частного сектора существенно выше, чем для  общественного. Частный сектор закладывает в проекты немалую прибыль. Однако преимущества использования ГЧП могут перевесить связанные с ним дополнительные затраты на  финансирование. В частности, использование управленческих способностей и опыта частного  сектора, а также его ответственности за возникающие риски позволяет проектам ГЧП достичь лучшего управленческого исполнения и большей эффективности (например, затраты находятся в пределах бюджета, а исполнение не отстаёт от утверждённого графика).


Важнейшим условием участия в проектах ГЧП для бизнеса являются исключение возможных рисков со стороны власти и гарантии сохранения имеющихся активов.


Поэтому частный капитал заинтересован в предсказуемости действий органов управления, законодательно-правовой защите прав собственности. Факты необъективного, предвзятого отношения бюрократического руководства территорий и центральных органов к деловому сообществу отрицательно влияют на предпринимательскую активность и ведут к повышению инвестиционных рисков.


Представители государственного и частного секторов экономики могут выступать в качестве партнёров на всех этапах инновационного процесса, в том числе на этапе принятия решения о проведении исследований, подготовки документации для участия в конкурсе, финансирования исследований и разработок, проведения исследований, управления проектом и коммерциализации его результатов. Однако в настоящее время государственный сектор, представленный государственными исследовательскими организациями, как правило, проявляет большую активность на этапе выполнения исследований и разработок, а частный – на этапах управления проектом. При этом регулирующая деятельность государства осуществляется в трёх основных направлениях:
– разработка стратегии и принципов взаимодействий бизнеса и общества, а также публичной власти;
– формирование институциональной сферы для разработки и реализации партнёрских проектов;
– организация управления партнёрствами, разработка его формы, методов и механизмов.


Таким образом, основные преимущества использования механизмов ГЧП в инновационной сфере заключаются в следующих положениях:
– мобилизация дополнительных частных финансовых ресурсов для инвестиций в стратегически важные проекты и преодоление ограниченных возможностей публичного сектора самостоятельно финансировать проекты в области инновационной деятельности и инфраструктуры, что помогает реализовать проекты, которые иначе невозможно было бы осуществить;
– обеспечение более высоких показателей эффективности деятельности, чем при осуществлении такой деятельности государственным партнёром без привлечения частного партнёра из-за использования эффективных бизнестехнологий при сохранении государственного контроля, и стимулирование предпринимательской активности;
– создание стимулов для развития экономики и базы для долгосрочных контрактных отношений, учитывая длительность отношений (от 5 до 99 лет) и жизненный цикл проектов.


Проведённый анализ применения механизмов ГЧП в современной российской практике выявил недостатки системы управления реализацией ГЧП и целый ряд проблем, требующих скорого решения. Перечислим основные.


Институциональная структура ГЧП проектов лишь начала формироваться. Существующая система регулирования ГЧП направлена на поддержку в основном комплексных проектов с объёмом инвестиций не менее 1 млрд долл. США. При этом практически отсутствуют (кроме Министерства транспорта) действующие рабочие группы высокопрофессиональных экспертов для реализации проектов на принципах ГЧП. Существующие критерии по отбору финансовых консультантов для подготовки заявок в Инвестиционный фонд РФ не отвечают интересам проектов, создают конфликт интересов и не сближают интересы частного сектора и государственных органов. Сложившаяся в России практика ГЧП направлена на обеспечение конкуренции на этапе выбора инвесторов и не способствует конкуренции на этапах реализации и эксплуатации проектов.


Принятие Закона РФ «О концессионных соглашениях» привело не к росту, а к замедлению привлечения частных инвесторов для реализации региональных и муниципальных проектов, в том числе из-за низкой защищённости частных инвесторов и кредиторов. Нормы, предоставляющие возможность досрочного расторжения соглашений, установленные в Законе, вызывают настороженность инвесторов и участников проектов. Сохраняется неопределённость относительно возможности принудительного исполнения финансовых обязательств Правительства, что создаёт риск для любого проекта ГЧП, зависящего от денежного потока из бюджета.


Внесение любых изменений в подписанную документацию ГЧП занимает годы.


В отличие от других стран проектная документация в России обычно не учитывает инфляцию, а если учитывает, то не покрывает фактического роста расходов. Информация о региональных тендерах и конкурсах труднодоступна, принятие решений долго, критерии выбора победителя туманны и часто носят дискриминационный характер.


При заключении контракта ГЧП механизм использования средств не прозрачен. Правила прихода инвесторов в инновационные проекты не согласованы между отдельными ведомствами. Правовое поле ГЧП может отличаться в разных регионах. Кроме того, договоры ГЧП регулируются российским законодательством и находятся в исключительной юрисдикции российских судов, что увеличивает уровень юридических рисков.


Эти недостатки системы регулирования ГЧП остаются существенным фактором риска. В условиях развивающейся нормативно-правовой базы российские проекты ГЧП подвергаются ряду потенциальных финансовых, политических рисков и рисков регулирования. Общая слабость российской правовой системы, долгосрочный политический риск и возможность принудительного исполнения обязательств Правительства по договорам ГЧП являются факторами, способными ограничить количество и инвестиционное кредитное качество этих проектов. Сохраняются серьёзные опасения по поводу долгосрочного политического риска.


Отношение к партнёрству государства и предпринимательских структур неоднозначно.


Преимущества партнёрства власти и бизнеса омрачает ряд негативных факторов, которые могут стать препятствием поступательной реализации стратегических ориентиров развития государства. Ряд специалистов высказывают мнение, что в этом инструменте кооперации заключается ключ к экономическому прорыву, другие высказывают опасение по поводу того, что правовое несовершенство приведёт к очередному растрачиванию бюджетных средств при помощи коммерческих структур [2, 3, 4].


Одно из важнейших условий распространения государственно-частного партнёрства – это создание экономической среды, благоприятной для реализации интересов участвующих в нём сторон. Важный фактор, влияющий на инвестиционные характеристики и качество проектов ГЧП, – создание уверенности у участников проектов и инвесторов, появление стабильной законодательной основы.


Основным риском как для государства, так и для частного сектора являются несоблюдение партнёрами принятых в рамках взаимодействия обязательств, а также проблемы, связанные с ошибками в сроках окупаемости финансируемых проектов, оценке их рентабельности. В проектах ГЧП необходимо правильно и эффективно распределять риски между частным и общественным секторами, чтобы частный сектор брал часть рисков на себя.


Факторами успешного осуществления российских проектов также являются:
– чёткая правовая основа и система регулирования для частного сектора (например, жёсткое  закрепление сроков действия концессий);
– чёткая передача рынку требований государственного сектора и сообщение критериев отбора участников тендеров на проекты ГЧП;
– установление реалистичных сроков проведения тендеров (что представляется нелёгкой задачей с учётом серьезного политического давления в отношении таких проектов);
– обеспечение прозрачности осуществления проектов;
– использование системы двусторонней связи с рынком и способность улавливать посылаемые им сигналы;
– оценка экономической целесообразности реализации проекта на принципах ГЧП;
– оценка эффективности проекта, обеспечиваемого каждым представленным предложением;
– построение оптимальной финансовой структуры российских проектов;
– обеспечение государственной финансовой поддержки (прямые выплаты, гарантии), в случае если проекты генерируют недостаточный доход, гарантии Правительства РФ, в случае если прогнозы по трафику и доходности не оправдаются(1).



(1) В России, по данным Всемирного банка, расхождение между гарантированными и  прогнозируемыми доходами может достигать 20–25%.



Частно-государственное партнёрство – это прежде всего долгосрочные отношения между государством и частным сектором. Чтобы развеять все возможные опасения инвесторов, должны быть созданы комфортные условия и предоставлены надежные гарантии всем контрагентам. С учетом вышеизложенного для создания условий развития института ГЧП для инвестирования инноваций в России необходимо:
– предоставить больше гибкости в определении критериев отбора и реализации ГЧП проектов, их сфер и направлений;
– разработать для разных категорий проектов ГЧП стандартную матрицу реализации ГЧП проектов, включая формат проектов в сфере инноваций;
– сократить ценовые критерии при реализации высокотехнологичных проектов;
– гарантировать недискриминационный доступ к ГЧП проектам в сфере инноваций;
– адаптировать концессионное законодательство для научно-технической и инновационной сфер;
– разработать инвестиционные инструменты для привлечения средств инфраструктурных фондов, национальных пенсионных фондов и страховых компаний, физических лиц для инвестирования в ГЧП проекты с характеристиками, сравнимыми при инвестировании в государственные компании, для достижения финансирования в рублях на срок до 10–30 лет и более;
– разработать механизмы снижения рисков по данным проектам на федеральном, региональном и муниципальном уровнях, что создаст достаточное обеспечение для потенциальных инвесторов и укрепит предсказуемость рыночных условий;
– создать правовое поле для реализации проектов ГЧП с учётом специфики международного регулирования ГЧП проектов для уменьшения потенциального конфликта интересов и  сокращения процесса подготовки и реализации инвестиционных проектов.


ГЧП в инновационной сфере не является волшебным инструментом, который сам по себе кардинально может изменить уровень инвестиций, а также качество и количество инновационных проектов в России. Однако глобальный экономический спад предоставляет уникальную возможность внедрить новые механизмы и инструменты для выполнения на федеральном, региональном и муниципальном уровнях проектов с участием частного капитала. Возросло количество инвесторов, которые из-за макроэкономической неопределённости, падения индексов фондового рынка и снижения кредитоспособности финансовых институтов ищут альтернативные возможности инвестиций. ГЧП является тем инструментом, который позволит объединить средства государства и частного бизнеса и создать предпосылки для экономического роста в имеющем стратегическое значение для экономики РФ инновационном секторе.


Литература
1. Варнавский В. Г. Партнёрство государства и частного сектора: формы, проекты, риски. – М.: Наука, 2005. – С. 34–37.
2. Балашов Е. Б., Наумов Е. А. О корпоративных моделях ГЧП в сфере науки и инновационной деятельности//ГЧП в инновационных системах/под общ. ред. С. Н. Сильвестрова. – М., 2008. – С. 4–49.
3. Остапюк С. Ф. Государственно-частное партнёрство в реализации бюджетных целевых программ//Проблемы современной экономики. – 2008. – № 3 (27). – С. 32–34.
4. Рубвальтер Д. А., Кольцов А. В., Наумов Е. А. Нормативно-правовое обеспечение  государственно-частного партнёрства в научно-технической и инновационной сферах в России: проблемы и направления совершенствования/Центр исследований и статистики науки. – М., 2008. – С. 24–56.

27.06.2018

Также по этой теме:


Список просмотренных товаров пуст
Список сравниваемых товаров пуст
Список избранного пуст
Ваша корзина пуста