Надлежащие регуляторные практики: история вопроса

Збитнева Е.В.,
руководитель отдела регуляторных практик ассоциации «НП КИЦ СНГ»

Куриленко Е.А.,
младший научный сотрудник отдела регуляторных практик ассоциации «НП КИЦ СНГ»

Муратова Н.М.,
кандидат химических наук, заместитель директора по науке ФГУП «ВНИИ СМТ»

Скобелев Д.О.,
кандидат экономических наук, директор ФГУП «ВНИИ СМТ»

В статье приводятся определение надлежащих практик регулирования, примеры наиболее эффективных из них, а также рассматривается история изучения этого вопроса в международных структурах АТЭС и ОЭСР. Показана прямая зависимость между качеством и эффективностью регулирования и наиболее важными экономическими и социальными показателями (ВВП, ожидаемый уровень продолжительности жизни). Выделены критерии успешного реформирования системы государственного управления с учётом надлежащих практик регулирования: беспристрастность и нацеленность на результат при выработке и реализации решений по реформированию системы государственного управления и принятии иных управляющих решений.

Международное сообщество взяло на себя ряд обязательств по реализации социальных и экологических соглашений: с экономическим развитием стран возрастают и общественные ожидания в подобных областях. Более эффективные системы управления позволяют государству больше соответствовать этим ожиданиям. Правильное реформирование систем государственного управления способствует достижению социальных и экологических целей госполитики. Международно признанными способами улучшения качества и эффективности государственного управления являются так называемые надлежащие регуляторные практики (good regulatory practices, GRP).

Выделяют следующие области распространения надлежащих регуляторных практик:
– межведомственная координация (осуществление межведомственного взаимодействия при выработке управляющего воздействия);
– осуществление оценки регулирующего воздействия (ОРВ);
– обеспечение прозрачности, публичности и подотчётности при регулировании;
– привлечение общественности к законотворческим процессам.

В рамках обозначенных областей распространения применяются отдельные надлежащие регуляторные практики.

Например, для улучшения межведомственной координации целесообразно:
– осуществление централизованного контроля нормотворчества;
– создание институтов власти, внедряющих GRP (в том числе осуществляющих разработку, согласование, внедрение, мониторинг надлежащих регуляторных практик);
– формирование планов законодательной работы и их публикация в открытом доступе на ежегодной основе, включая пересмотр законодательства;
– разработка и опубликование общих принципов осуществления регулирования;
– проведение периодического пересмотра и актуализации законодательства.

Для прозрачности, публичности и подотчётности необходимо создать единый информационный ресурс. Он информирует про планы законодательной работы, разрабатываемые законодательные акты, проведение их публичных обсуждений. Общественность привлекается к законотворческим процессам через публичные консультации и очные встречи.

Одной из важнейших надлежащих практик регулирования является осуществление оценки регулирующего воздействия – анализ возможных рисков регулирования.

Международная деятельность по вопросам надлежащих регуляторных практик: АТЭС и ОЭСР
Работа над надлежащими регуляторными практиками была начата в ОЭСР.

В 1995 г. в рамках ОЭСР была разработана и утверждена Советом ОЭСР Рекомендация по улучшению качества государственного регулирования [1]. В 1997 г. эксперты стран–участниц ОЭСР обобщили рекомендации по осуществлению регуляторной реформы [2]. Параллельно мониторинг действий по внедрению GRP в регионе АТР в рамках АТЭС проводится Подкомитетом по стандартам и соответствию Комитета по торговле и инвестициям (КТИ).

В 1997 г. в рамках Подкомитета по стандартам и соответствию были сформулированы задачи, определена их значимость:
– повышение взаимопонимания и укрепления сотрудничества между государственными организациями, бизнесом и промышленностью;
– привлечение и учёт общественного мнения;
– пересмотр существующего регулирования;
– повышение прозрачности регулирования;
– устранение чрезмерного регулирования;
– создание более простой системы регулирования с учётом мнения всех заинтересованных сторон;
– выработка механизма учёта мнения всех заинтересованных сторон;
– создание единого общедоступного портала, где будет храниться информация по всем существующим законодательным и регулирующим актам и процедурам экономик, а также будут выноситься на общее согласование проекты изменений к этим актам и процедурам.

Деятельность АТЭС по внедрению GRP выстроена на основе целей, отражённых в заявлении лидеров АТЭС (Окленд, 1999) [3], а также соответствует принципам соглашения Всемирной торговой организации по устранению формальных препятствий для торговли (WTO TBT). Эти цели направлены на стимулирование торговли и улучшение инфраструктуры рынка, создание новых рабочих мест, повышение благосостояния.

Страны–участницы АТЭС и ОЭСР пришли к выводу, что регуляторная реформа является ключевым драйвером экономической эффективности и достижения общественно значимых целей, а также центральным элементом в продвижении открытого и соревновательного рынка. В ноябре 2000 г. на заседании министров АТЭС в Брунее Даруссаламе была одобрена инициатива по совместной работе АТЭС и ОЭСР над реформой регулирования (Co-operative Initiative on Regulatory Reform) [4] для достижения целей, отражённых в заявлении лидеров АТЭС в Окленде годом ранее. В рамках данной инициативы признаётся роль надлежащих регуляторных практик в качестве ключевых инструментов для достижения открытых и конкурентных рынков.

На рисунке 1 схематически приведена реформа управления АТЭС-ОЭСР. Реформа заключается в следующих шагах.

Реформа государственного управления (горизонтальный блок): достижение экономического роста, повышение эффективности управления в рамках совершенствования:
– регуляторной политики (увеличение эффективности, прозрачности и подотчётности);
– конкурентной политики (стимулирование экономического роста и эффективности за счёт минимизации избыточного регулирования);
– политики открытости рынка (получение выгод от участия в процессах глобализации в условиях международной конкуренции путём устранения нетарифных барьеров).

В 2005 г. подписан Объединённый контрольный перечень по реформе регулирования АТЭС-ОЭСР (APEC-OECD Integrated Checklist on Regulatory Reform) [5]. Это инструмент для добровольной самостоятельной оценки экономиками АТЭС качества своих собственных реформ управления в рамках трёх направлений политики: регуляторной, конкурентной политик и политики открытости рынка. Одновременное рассмотрение трёх политик позволяет обеспечить согласованный общегосударственный взгляд на реформу государственного управления. В рамках перечня были интегрированы принципы АТЭС и ОЭСР. Кроме того, в документе отражены основополагающие принципы государственного управления: прозрачность, подотчётность и эффективность.

В 2011 г. на саммите АТЭС в Гонолулу были подписаны декларация лидеров, а также приложение D по укреплению осуществления надлежащей практики нормативного регулирования (Annex D on Strengthening Implementation of Good Regulatory Practices) [6].

Выгоды реформы системы государственного управления
В основе совершенствования различных политик лежит повышение эффективности и качества государственного управления. Под качеством государственного управления (quality of regulation/government) мы понимаем соответствие деятельности государственных служащих ключевым ценностям государственного управления (беспристрастность, impartiality) в достижении стратегических целей. На качество влияют прозрачность процессов, подотчётность регулирующих органов, принцип верховенства права. Под эффективностью государственного управления будем понимать соотношение использованных ресурсов и полученных результатов в достижении стратегических целей. Частным случаем будет уменьшение расходов, например на содержание аппарата, проведение реформ и повышение отдачи от регулирования. Как показали исследования [7; 8], ВВП на душу населения и качество государственного управления находятся в прямой пропорциональной зависимости (рис. 2).

То же самое можно сказать про соотношение качества государственного управления и ожидаемой продолжительности жизни (рис. 3) и про уровень удовлетворённости жизнью (рис. 4).

Формальное применение надлежащих регуляторных практик не приведёт к достижению социальных и экономических целей. Надлежащие регуляторные практики должны рассматриваться как инструменты для обеспечения качества и эффективности государственного управления. Важнейшие условиями осуществления управления:
– обеспечение беспристрастности при выработке и реализации управляющего воздействия (качество государственного управления);
– нацеленность на результат при осуществлении управления (эффективность государственного управления).

Действия по внедрению надлежащих регуляторных практик общие для АТЭС, но их применение строго добровольно, механизмы внедрения могут различаться в зависимости от действующей на территории системы регулирования и принятых стандартов.

На протяжении 21 года 18 экономик АТЭС предпринимают шаги по внедрению GRP. На площадке Подкомитета по стандартам и соответствию АТЭС представители экономик озвучивают отчёты по предпринятым шагам, подводят совместные итоги и определяют направления дальнейших действий. На основании полученных материалов, а также на примере наиболее успешных механизмов по внедрению GRP готовятся семинары. Участники семинаров (представители государственных органов власти, бизнес-сообщества и других заинтересованных сторон) получают информацию о существующих надлежащих регуляторных практиках, примерах их успешного внедрения и методах оценки эффективности их внедрения.

Проблематика внедрения надлежащих регуляторных практик адресуется и другим структурам АТЭС. В 2008 г. Химическим Диалогом АТЭС, также подотчётным КТИ, разработаны и утверждены принципы наилучших практик регулирования АТЭС. Регулирование химических веществ:
– должно осуществляться в степени, минимально необходимой для достижения поставленных целей;
– должно оказывать минимальное воздействие на конкуренцию;
– не должно ограничивать международную торговлю;
– должно разрабатываться совместно с заинтересованными сторонами, подлежать общественному рассмотрению, а также периодическому пересмотру;
– должно быть гибким, ненормативным, совместимым с бизнес-средой;
– должно внедрять подход к управлению рисками;
– должно быть основано на применении международных стандартов, когда это возможно;
– должно быть научно обоснованным;
– должно основываться на чётком разграничении обязанностей органов власти, эффективных и прозрачных механизмов отчётности.

В соответствии с решением VII конференции по GRP в АТЭС были обозначены три основных направления деятельности по внедрению GRP в экономиках АТЭС:
– создание единого портала-хранилища, где будут храниться все законы, законодательные акты, государственные программы, регулирующие акты, стандарты, регламенты и рекомендации по осуществлению внутренней и внешней торговли, её развитию;
– планирование внедрения GRP на долгий срок c применением анализа возможных рисков, а также проведение ретроспективного анализа уже проделанных шагов;
– систематический мониторинг существующей системы регулирования.

Выводы
Основная задача реформирования государственного управления заключается в постепенном проведении реформы, когда шаг за шагом непродуктивное и чрезмерное регулирование заменяется на эффективное, прозрачное и общедоступное. Из сказанного следует, что набор мер по реформированию системы государственного управления в каждой из экономик может различаться, но он по возможности должен включать надлежащие практики регулирования, основываться на принципах АТЭС и ОЭСР по реформированию управления. Мы считаем, что залог успешных изменений – обеспечение беспристрастности и нацеленности на результат при выработке и реализации решений по реформированию системы государственного управления,
а также при принятии иных управляющих решений.

Литература
1. OECD. RECOMMENDATION OF THE COUNCIL OF THE OECD ON IMPROVING THE QUALITY OF GOVERNMENT REGULATION. OCDE/GD(95)95. Paris 1995.
2. OECD. The OECD Report on Regulatory Reform. Synthesis. Paris, 1997.
3. THE AUCKLAND CHALLENGE APEC ECONOMIC LEADERS’ DECLARATION. AUCKLAND, NEW ZEALAND 13 SEPTEMBER, 1999.
4. Joint Ministerial Statement – 12th APEC Ministerial Meeting 2000. Bandar Seri Begawan, Brunei Darussalam. 12–13 November 2000. 2000/AMM/JMS.
5. APEC Economic Committee. APEC-OECD Integrated Checklist on Regulatory Reform. 2005.
6. 19th APEC Economic Leaders’ Meeting 2011 – The Honolulu Declaration – Toward a Seamless Regional Economy, 2011/AELM/DEC; 19th APEC Economic Leaders’ Meeting 2011 – Annex D: Strengthening Implementation of Good Regulatory Practices. 2011/AELM/DEC/Anxd.
7. Rothstein B., Teorell J. Defining and measuring quality of government. Good Government: The Relevance of Political Science. Cheltenham: Edward Elgar Publisher, 2012.
8. Rothstein B. Quality off Government: What you get – What it is – How to get it. Presentation.