Опубликовано в журнале "Менеджмент в России и за рубежом" №3 год - 2017
Медякова Е.М.,
кандидат экономических наук, доцент кафедры МЭО, директор
центра повышения квалификации Южно-Российского института
управления – филиала Российской академии народного хозяйства
и государственной службы при Президенте Российской Федерации
Морозова А.И.,
кандидат экономических наук, доцент кафедры менеджмента,
заведующая сектором обучения в сфере размещения
заказов и проведения торгов Южно-Российского института
управления – филиала Российской академии народного хозяйства
и государственной службы при Президенте Российской Федерации
В статье рассматриваются особенности управления закупками в контрактной системе РФ через призму теории управления сопротивлением изменениям. Исследована институциональная среда публичного прокьюремента, выявлен ряд характерных причин сопротивления изменениям в сфере закупок, рассмотрены их объективная природа и последствия. Приведены декомпозиция лимитирующих факторов преобразований в современном прокьюременте и методы управления ими.
Совершенствоваться – значит меняться,
быть совершенным – значит меняться часто.
Уинстон Черчилль
Современный российский прокьюремент(1) характеризуется трансформациями, подразумевающими целевое изменение в работе закупочной системы. Изменения существующего порядка неизбежно вызывают трудности и системные ограничения, препятствующие их эффективному воплощению. В результате нарушается устойчивое состояние системы, что влечёт за собой сопротивление участников прокьюремента. Вероятность, последствия и уровень сопротивления прямо пропорциональны радикальности изменений вне зависимости от специфики и характера их возникновения.
Меняются требования к организации рынков труда. Возникает потребность в иной организации профессиональной и квалификационной подготовки персонала, в новой мотивации его трудовой деятельности. Скорость освоения информации профессионалом, частота перемен, адекватная окружающей экономической и социальной действительности, понуждает работника постоянно менять алгоритмы профессиональных действий [1].
При любом развитии, эволюционном и тем более революционном, существует сила сопротивления изменениям независимо от пользы и нужности перемен. Классики теории менеджмента давно выявили данный феномен и рассматривали возможности его преодоления. В последнее десятилетие ХХ в. стало понятным, что трансформация будет благополучной при принятии управленческих решений до самих изменений, после оценки «организационной готовности к изменениям» [2].
В теории менеджмента управление сопротивлением изменениям чаще анализируется на уровне менеджмента организации. На наш взгляд, целесообразно рассмотреть особенности изменений и учитывать сопротивление им на уровне института публичных закупок. Федеральный закон от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» менялся 37 раз. В среднем изменение среды публичных закупок происходило один раз в 3 месяца. Изменения Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе(2) в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее – Закон о КС), сменивший № 94-ФЗ, менялся в среднем один раз в 1,5 месяца.
За последние 15 лет кардинально изменилось законодательство о публичных закупках, и внутренние изменения стали происходить гораздо быстрее. Ключевое изменение
Закона о КС влечёт корректировку всего правового поля, а количество нормативных правовых подзаконных актов (по примерным подсчётам) составляет 800–1000 документов разной юридической значимости. Изменение закона вносит коррективы в сложившиеся на базе предыдущих норм связи субъектов всей системы, влечёт изменение документооборота, увеличивает затраты времени на выполнение новых норм. Трудная адаптация участников к новым требованиям привносит ощущение зыбкости знаний, умений и навыков специалистов. Их заинтересованность в дальнейшем профессиональном совершенствовании падает.
(1)Снабжение (от англ. procurement) – совокупность практических методов и приёмов, а также инструментов, применяемых в процессе организации закупок, предоставления объектов в аренду, распределения заказов в ходе осуществления конкурсных торгов, концессии с целью рационализации процедур, облегчения их для участников, соблюдения справедливости, предотвращения коррупции; форма управленческой технологии. В основе прокьюремента лежит соблюдение принципов открытости (гласности), равноправия претендентов, эффективности заключаемых сделок, ответственности сторон – участников контракта. Прокьюремент означает также деятельность, обеспечивающую поиск и соединение компаньонов будущей сделки, заключение договоров, соглашений.
(2) Далее – КС.
Классификация сил сопротивления изменениям достаточно обширна. Крупно можно выделить индивидуальное (личное) сопротивление, сопротивление групп и системное сопротивление [3]. На наш взгляд, для сферы публичных закупок характерны и влиятельны две последние группы.
При проведении анализа институциональной среды публичного прокьюремента видно, что существуют изменения извне, то есть директивные изменения, обязывающие менять стратегию и алгоритм деятельности субъектов КС. Есть и внутренние изменения субъектов КС, формирующиеся эволюционно и также вызывающие реакцию сопротивления. Однако последнее чаще проявляется как индивидуальное (личное) сопротивление, реже – как сопротивление групп. Внутренние изменения и сопротивления им мы оставили за рамками статьи.
Под сопротивлением групп мы в работе понимаем сопротивление отдельных субъектов закупок, связанных общностью целей и интересов (заказчики разных уровней, поставщики из разных сегментов, специализированные организации). Например, при введении электронных процедур заказчики столкнулись с отказом поставщиков работать в новой информационной среде, что повлекло снижение конкуренции на торгах, перебои в качественном удовлетворении потребностей заказчика.
Под системным сопротивлением нововведениям понимается общее отхождение от плана реализации изменения, преобладание отрицательных результатов над выигрышными последствиями. Такая ситуация реальна, если у субъекта КС нет возможностей для тщательной проработки внешних изменений [4]. Так, при изменении требований к закупке заказчик может неверно трактовать норму закона либо вообще не отследить изменение.
Это приводит к некачественному оформлению документации о закупке продукции. Происходит неэффективное расходование бюджетных средств, недобросовестное исполнение трудовых функций исполнителем-закупщиком, неисполнение всей нормы закона.
Применение инструментов анализа из концепции «силового поля» показывает ряд факторов, которые подавляют перемены. Анализ институциональной среды публичного прокьюремента позволил выделить несколько причин сопротивления изменениям в сфере закупок. Во-первых, ключевой проблемой представляется несогласованность изменений с организационным состоянием субъектов контрактной системы, то есть разнонаправленность целей изменяющей и принимающей изменения сторон. Одна из причин изменений условий реализации публичного прокьюремента – борьба с «коррупционными лазейками», приведение закупок в соответствие с требованием общеэкономического курса, учёт новаций и мировых практик. Однако осуществление данных целей не всегда согласуется с целями субъектов – участников КС. Разные оценки значимости изменений, их веса ведут к сопротивлению групповому и организационному.
Во-вторых, не получив обратную связь от предыдущих изменений, не закрепив результат, изменяющая сторона проводит следующие корректировки, реализуя «изменения внахлёст». Медлительность обратной связи в контексте теорий изменений и управления сопротивлением ими – давняя экономическая традиция. Объективная необходимость публичного управления закупочной деятельностью сопряжена с прогрессивным ростом отчуждения объектов управления от участия в разработке и осуществлении управленческих решений [5]. Проявляется это в неготовности исполнителей к исполнению перманентно возникающих директивных предписаний, а также в сложности своевременной подготовки институциональной структуры системы прокьюремента к новациям.
Третий фактор, тесно связанный со вторым, – это несоответствие между объективностью характера изменений и субъективностью способов их осуществления. Статика и изменения государства как регулирующей стороны рассматриваются в партнёрском взаимодействии. Его можно определить как осознание стремления к динамическому неравновесию или к созидательному хаосу. Результат: неминуемое нарушение практического управленческого опыта с общепринятыми рутинами, связями и управленческими циклами в условиях постоянных перемен направлений деятельности органов власти. Естественное стремление участников КС к постоянству выступает барьером на пути к быстрому и безболезненному внедрению изменений. Отсюда вытекает необходимость в своевременном, гибком и точном отслеживании реакций и ответов на произведённые государством перемены.
В-четвёртых, развитие скептицизма, бездействия и инертности некоторых субъектов – участников публичного прокьюремента существенно тормозит модернизацию всей сферы закупок. Если при управлении закупками в сфере публичного прокьюремента не противодействовать сопротивлениям, то усилия по совершенствованию системы управления бесполезны.
В-пятых, изменяющая сторона не всегда успевает своевременно предоставить доступно изложенные разъяснения о едином подходе и порядке применения норм законодательства,
методики расчётов. Апробация теоретических положений на практике для выявления «узких мест» не проводится. В результате часто субъекты КС либо реализуют нормы законодательства так, как понимают сами, либо не реализуют их вообще. Значит, необходима полная и своевременная информационная поддержка проводимых изменений, чтобы они шли в качественной информационной среде публичного прокьюремента.
Теория менеджмента определяет, что концептуальным решением уменьшения сопротивления на организационном уровне считается системный комплексный подход к изменению. Трудность в том, что для прогнозирования реакции участников КС и понимания последствий для всей системы необходимо учесть поведение всех связанных подсистем [4]. В ключевые условия управления контрактной системой как ядра публичного прокьюремента необходимо включать обязательный анализ связей между всеми подсистемами. В рамках системного подхода это возможно. Надо менять иерархии в условиях принятия решений, искать баланс между социальной и технической частями системы.
Тогда в дальнейшем можно успешно осуществлять единую результативную стратегию.
Обобщённые органичения преобразований в публичном прокьюременте и методы управления ими представлены в таблице 1. Применяя знания теории управления сопротивлением изменениям, рассмотрим методы управления сопротивлением изменениями и их исполнимость в закупочной политике.
1. Проведение эффективной коммуникационной политики
Усиление публичности инструментов воплощения политики прозрачного прокьюремента должно стать одной из ключевых задач повышения эффективности управления закупками в КС в следующих направлениях: транспарентность, справедливость, сбалансированность по возможностям и потребностям. Целесообразно оценивать данные показатели с помощью коэффициента готовности к изменениям. Применение коэффициента позволит рассчитать вероятность того, что субъект контрактной системы будет работоспособным и готовым к изменениям в произвольный момент.
2. Информационное освещение
Чтобы оценить последствия изменений, нужно изменять действующее законодательство согласно утверждённому и опубликованному плану корректировок. Условием успеха совершенствования системы является так называемое изменение пакетами, что позволит субъектам контрактной системы ознакомиться с заранее установленными условиями и «обкатанными» механизмами.
Для унификации ряда мероприятий, порядка формирования информации и документов нужно создавать трафареты типовых закупочных действий. Под трафаретом понимается рекомендуемый алгоритм действий, включающий перечень обязательных мероприятий, документов (в том числе и внутреннего документооборота заказчика), образцов и эталонов для действий в рамках публичных закупок. Использование комплекса трафаретов, интегрированных с иными реестрами и информационными ресурсами, позволит не только расширить инфраструктуру контрактной системы, но и создать основу для проведения публичных закупок с наименьшими правонарушениями(1).
(1) От проведения закупок до проверки качества исполнения процедуры.
Приведение действий к типовым образцам позволит исключить разнобой деятельности заказчиков и унифицировать выполнение возложенных на них обязанностей, повысить эффективность расходования бюджетных средств при публичных закупках [6].
3. Учёт имиджевых факторов мотивации участников
Действенным инструментом управления имиджевыми факторами является ведение и публичное представление рейтинга типовых ошибок всех участников контрактной системы. В настоящее время нет регламента такого ранжирования. Можно включить подобный инструмент в систему обязательного ежегодного мониторинга закупок, что стимулирует улучшение работы участников КС и позволяет постоянно аналитически оценивать основные ошибки исполнения законодательства.
Недоверие к изменяющей стороне, бездействие и инертность можно уменьшить, развивая нематериальное поощрение. Формирование поля здоровой конкуренция внутри субъектов РФ между исполнителями законодательства возможно. Тут пригодится и борьба за звание лучшего заказчика или поставщика, за статус эксперта и общественного контролёра и т.п. До 1918 г. существовал статус «Поставщик двора Его Императорского Величества». Его могли получить постоянные поставщики товаров для нужд двора ЕИВ.
Статус поставщика двора был не только почётным, но и давал ряд привилегий, являлся гарантией качества, рекламой товаров, работ и услуг. При достаточной информационной поддержке подобные имиджевые инструменты могут реализовать скрытый потенциал(1).
4. Сопричастность участников к изменениям
Фокус рассмотрения пересечения интересов сторон процесса управления также необходимо смещать. Применяя технологии краудсорсинга, общественные объединения могут обеспечить участие большинства активных участников контрактной системы в решении насущных вопросов [1]. Прецедент есть – интернет-площадка правового краудсорсинга: law.naiz.org, созданная для совершенствования Федерального закона от 18.07.2011 № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц», регулирующего сферу корпоративных закупок. Проект реализован Национальной ассоциацией институтов закупок (НАИЗ) и WikiVote! при поддержке ОАО «Ростелеком». Полезно комплексное развитие данной инициативы для реализации публичного прокьюремента в России. В масштабе страны внедрение подобного инструментария, несомненно, сыграет важную роль в формировании активной гражданской позиции и гражданского общества, в котором участие граждан, общественная экспертиза и народный контроль служат ключевыми компонентами закупочной политики.
5. Поддержание должного уровня профессионализма (навыков и качеств)
Повторим: изменений в рассматриваемой сфере очень много, отследить и правильно оценить их, своевременно отреагировать на них без должного уровня профессионализма невозможно. Показательно, что, по оценкам экспертов Всемирного банка, бюджетные потери, связанные с некомпетентностью и низким уровнем профессионализма субъектов закупок, даже в развитых странах сопоставимы с коррупционными издержками [7]. Таким образом, обучение и постоянное обновление знаний специалистов, занятых в данной сфере, – детерминанта снижения нарушений. В связи с этим, учитывая стремительные перемены законодательства, стоит обязательно дополнительно обучать специалистов контрактной системы хотя бы один раз в три года. Профессиональное развитие должно повышать квалификацию, необходимую для надлежащего исполнения должностных обязанностей.
(1) В рекламных целях сейчас иногда используется аналогичный статус поставщика Управления делами Администрации Президента РФ. – Ред.
Учить персонал нужно в соответствии с требованиями изменяющейся стратегии развития организации таким образом, чтобы реализация стратегии основывалась на новых знаниях и навыках [8].
Выявив первопричины ключевой проблемы, можно довольно точно определить, на чём должны быть сосредоточены управленческие усилия и что должно стать первоочередным вопросом, требующим аккумуляции базовых ресурсов. Для качественного и комплексного преодоления существующих пробелов необходимо основывать действия на научном подходе к системному управлению контрактной системой, на выборе рациональных управленческих решений и действий, на здравом смысле [9].
Выявление, определение и последовательное устранение управленческих и физических ограничений развития внутренней среды способствуют эффективному приспособлению всей сферы публичных закупок к изменяющим воздействиям внешней среды и в итоге к достижению запланированных целей. Это потребует частичной смены управленческих подходов и иного стратегического позиционирования изменений в закупочной деятельности. Как справедливо писал Станислав Лем: «Мир нужно изменять, иначе он неконтролируемым образом начнёт изменять нас» [10].
Литература
1. Пяткова О.Н. Институциональные подходы к решению проблем преодоления сопротивления персонала внедрению организационных изменений // Вестник Томского государственного университета. Серия: Экономика. – 2014. – № 2. – С. 92–98.
2. Халитова И.В. Организационная готовность к изменениям: обзор методологии и практических методик оценки готовности // Государственное управление. Электронный вестник. – 2013. – № 39. – С. 152–162.
3. Кобзева Н.М. Феномен сопротивления изменениям: сущность, виды и формы проявления // Вестник Воронежского государственного университета инженерных технологий. – 2013. – № 4 (58). – С. 298–303.
4. Логинова Т.В. Причины сопротивления организационным изменениям и пути их преодоления // Наука 21 века: вопросы, гипотезы, ответы. – 2013. – № 1. – С. 101–114.
5. Бакурадзе А.Б. Сопротивление организационным изменениям: оценка и средства преодоления // Муниципальное образование: инновации и эксперимент. – 2013. – Т. 2. – С. 39–42.
6. Медякова Е.М., Морозова А.И. Контрактная библиотека и её роль в развитии информационного обеспечения публичных закупок // Universum: Экономика и юриспруденция: электрон. науч. журн. – 2017. – № 4 (37). URL: 7universum.com/ru/economy/archive/item/4478 (дата обращения: 29.03.2017).
7. Годовой отчёт Группы Всемирного банка 2015 г. [Электронный ресурс]. URL: worldbank.org/integrity (дата обращения: 29.03.2017).
8. Никитенкова О.В. Сопротивление изменениям и методики его преодоления в организации // Творческое наследие А.С. Посникова и современность. – 2015. – № 9. – С. 110–114.
9. Владыкин А.А. Теория ограничений систем в реализации инновационных изменений на промышленных предприятиях // Интернет-журнал «Науковедение». – 2016. – Т. 8. – № 2. – С. 26.
10. Лем Станислав. Футурологический конгресс. Осмотр на месте. Мир на земле / С. Лем. – М.: АСТ: 2003.
