Опубликовано в журнале "Финансовый менеджмент" №1 год - 2017
Тётушкин В.А.,
кандидат технических наук, доцент кафедры экономического анализа
и качества Тамбовского государственного технического университета
Предметом исследования в работе является финансирование сферы образования в условиях кризиса. Целью работы является анализ влияния экономического спада на финансирование образования. Область применения результатов охватывает научные исследования для менеджмента образовательных организаций, а также при проведении НИР студентов и профессорско-преподавательского состава вузов.
ВВЕДЕНИЕ
Актуальность исследования заключается в том, что современная экономическая ситуация характеризуется наличием существенных рисков бюджетной стабильности и необходимостью оптимизации бюджетных расходов. В текущей ситуации оптимизации могут быть подвергнуты бюджетные расходы социальной направленности, в числе которых финансирование высшего образования.
Колоссальные резервы такого сокращения расходов возможно выявить путем проведения мероприятий по повышению результативности и эффективности бюджетных расходов, важнейшим и актуальным инструментом которых является Государственная программа развития образования на 2013–2020 годы.
Проведем анализ публикаций по исследуемой тематике. Целью статьи [1] является выявление степени применения в Государственной программе развития образования на 2013–2020 годы показателей результативности и эффективности бюджетного финансирования предоставления государственных услуг высшего образования с учетом их специфики, характеризующих повседневную деятельность вузов (непосредственный результат) и их вклад в обеспечение выгод для общества, а также установление зависимости процессов распределения и перераспределения бюджетных ресурсов как от результатов повседневной деятельности вузов, так и от их вклада в уровень социально-экономического развития страны.
Статья [2] посвящена перспективам развития современного российского образования, практике благотворительности и созданию эндаументов, специальных фондов, в которых аккумулируется целевой капитал на образовательные и иные нужды, особенностям их формирования и функционирования. В статье [3] рассматриваются недостатки введения системы нормативно-подушевого финансирования, повлекшие за собой закрытие сельских школ и резкое сокращение числа учителей в Российской Федерации. В работе [4] предложен страховой механизм финансирования дополнительного образования для противодействия безработице среди выпускников вузов. Статья [5] посвящена проблеме совершенствования качества образовательной системы России, своевременному структурно-содержательному обновлению материально-технической базы образования и повышению эффективности существующего финансирования. Взаимодействие между образованием и экономикой было исчерпывающим образом разобрано в многочисленных отчетах и докладах ОЭСР. Образование снабжает государства необходимым капиталом знаний и навыков в современном мире взаимозависимых экономик. По этой причине в последние годы страны-члены прилагали все усилия для повышения эффективности своих систем образования и подготовки. Доклад, основанный на результатах отчетов ОЭСР, рассматривает, что предполагает стремление к эффективности с точки зрения разработки политики, планирования, контроля, руководства, управления и финансирования [6].
В статье [7] представлены результаты анализа структуры руководства и финансирования высшего образования в США.
АНАЛИЗ ФИНАНСОВОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ СФЕРЫ ОБРАЗОВАНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Финансовое обеспечение деятельности бюджетной и автономной образовательных организаций осуществляется за счет средств соответствующего бюджета в виде субсидий на выполнение государственного (муниципального) задания и иные цели; капитальных вложений в объекты государственной (муниципальной) собственности. Финансирование в сфере образования осуществляется в соответствии с Федеральным законом от 29.12.2012 № 273-ФЗ (действующая редакция, 2016) «Об образовании» и строится в зависимости от нормативных затрат, которые определяются по каждому уровню образования с учетом различных особенностей организации, условий ведения образовательного процесса (форма обучения, ФГТ, тип организации, специальные условия обучения детей с ОВЗ, обеспечение дополнительного образования педагогическим работникам и др.), а также от направленности образовательных программ в расчете на одного обучающегося.
Нормативные затраты включают в себя затраты на оплату труда педагогических работников. Заработная плата педагогического работника не может быть ниже уровня, соответствующего средней заработной плате в том субъекте Российской Федерации, на территории которого расположена образовательная организация.
Финансовое обеспечение государственных гарантий на получение гражданами общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего и среднего (полного) общего образования, среднего профессионального образования, дополнительного образования, а также на конкурсной основе высшего образования за счет средств соответствующих бюджетов бюджетной системы РФ в государственных и муниципальных образовательных учреждениях, а также в имеющих государственную аккредитацию частных образовательных организациях осуществляется в соответствии с расходными обязательствами в сфере образования Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных районов, городских округов федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления. За счет средств федерального бюджета финансируется обучение в федеральных государственных образовательных учреждениях высшего образования не менее чем 9% человек на каждые 10 тыс. человек в возрасте от 17 до 30 лет, проживающих в Российской Федерации.
Финансовое обеспечение образовательной деятельности государственных (муниципальных) казенных образовательных учреждений и финансовое обеспечение выполнения государственного (муниципального) задания государственными (муниципальными) бюджетными и автономными образовательными учреждениями, а также частными образовательными организациями осуществляются на основе нормативов финансового обеспечения образовательной деятельности, обеспечивающих реализацию для обучающегося основной образовательной программы в пределах федерального государственного образовательного стандарта, образовательного стандарта, устанавливаемого университетами самостоятельно, а в случаях, установленных Федеральным законом «Об образовании», также содержание обучающегося в образовательной организации.
Нормативы финансового обеспечения образовательной деятельности определяются по каждому типу, виду и категории образовательной организации с учетом уровня и направленности образовательных программ, форм обучения, иных особенностей организации образовательного процесса в расчете на одного обучающегося, а также на иной основе. Для малокомплектных сельских образовательных учреждений и рассматриваемых в качестве таковых органами государственной власти и органами, осуществляющими управление в сфере образования, норматив финансирования должен учитывать затраты, не зависящие от количества обучающихся.
Нормативы финансового обеспечения образовательной деятельности за счет средств федерального бюджета устанавливаются в порядке, определенном Правительством РФ. Нормативы финансового обеспечения образовательной деятельности за счет средств бюджетов субъектов РФ устанавливаются в порядке, определенном органами государственной власти субъектов РФ. Нормативы финансового обеспечения образовательной деятельности за счет средств бюджетов муниципальных районов и городских округов устанавливаются в порядке, определенном органами местного самоуправления муниципальных районов и городских округов.
Федеральные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления обеспечивают публикацию порядка установления нормативов финансового обеспечения образовательной деятельности за счет средств соответствующих бюджетов бюджетной системы РФ в средствах массовой информации и в сети Интернет.
Финансовое обеспечение образовательной деятельности государственных (муниципальных) казенных образовательных учреждений осуществляется на основе бюджетной сметы. Финансовое обеспечение выполнения государственного (муниципального) задания государственными (муниципальными) бюджетными и автономными образовательными учреждениями, а также частными образовательными организациями осуществляется в виде субсидий из соответствующего бюджета бюджетной системы РФ. Финансовое обеспечение выполнения государственного (муниципального) задания государственным (муниципальным) бюджетным или автономным образовательным учреждением осуществляется с учетом расходов на содержание недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества, закрепленных за данным учреждением учредителем или приобретенных бюджетным или автономным учреждением за счет средств, выделенных ему учредителем на приобретение такого имущества, расходов на уплату налогов, в качестве объекта налогообложения по которым признается соответствующее имущество, в том числе земельные участки.
Для повышения конкурентоспособности государственных (муниципальных) образовательных учреждений на российском и мировом рынках образовательных услуг, модернизации материально-технической базы, развития кадрового потенциала, обновления содержания образовательных программ, развития научных исследований и для решения иных задач, обеспечивающих существенное повышение качества предоставляемого образования, учредитель может предоставлять находящимся в его ведении государственным (муниципальным) бюджетным и автономным образовательным учреждениям субсидию на финансирование программ развития.
Финансирование программ развития государственных (муниципальных) автономных и бюджетных образовательных учреждений предусматривается соответствующим бюджетом бюджетной системы РФ. Предоставляемая субсидия может покрывать затраты на реализацию программ развития подведомственных учредителю образовательных учреждений как в полном объеме, так и предусматривать софинансирование из других источников.
В связи с кризисными явлениями и трансформацией системы управления в сфере образования России доля расходов на образование в ВВП в 2015 г. опустилась ниже 4%, потеряв 0,4 п.п. (рис. 1).
Следует принимать во внимание, что сравнение стран только по уровню расходов на образование не показывает реальной картины, так как при этом не учитываются структура и специфика финансирования системы образования. Наблюдаемые различия определяются не только уровнем экономического развития государств и наличием у них финансовых ресурсов, но и разными целями, формируемыми государственной образовательной политикой стран [8].
Тем не менее обращает на себя внимание тот факт, что в экономически развитых странах наблюдается стабилизация государственных расходов на образование в ВВП и ориентация на повышение эффективности их использования (в 2016 г. средний показатель превысил 5,2% ВВП). В развивающихся странах государственная политика направлена на рост расходов на образование (в 2015 г. средний показатель по ним составлял около 3%). На рис. 2 выявлены номинальный объем и динамика расходов консолидированного бюджета Российской Федерации на образование.
Бюджетная статистика показывает, что на протяжении последних лет расходы консолидированного бюджета Российской Федерации на образование стагнируют, стабилизировавшись около цифры 3 трлн руб. в номинальном выражении, в то время как совокупный объем расходов растет опережающими темпами. В результате этого доля расходов на образование в консолидированном бюджете сократилась с более чем 11 до 10%, а разрыв в динамике номинальных расходов достиг 7,8 п.п.
Динамика расходов на образование определяется сокращением расходов консолидированных бюджетов субъектов РФ, которые составляют около 80% совокупных расходов на образование. Наряду с ухудшением финансового положения регионов и ростом их долговой нагрузки все больший объем обязательств в области образования переносится на региональный уровень [8]. На рис. 3. представлена динамика расходов консолидированных бюджетов субъектов РФ на образование.
Расходы на сферу образования, занимая одну из основных позиций в структуре расходов консолидированных бюджетов субъектов РФ (более 25%), оказывают определяющее влияние на бюджетную политику регионов.
На фоне выполнения регионами социально-экономических обязательств по исполнению указов Президента Российской Федерации, снижения поддержки федеральным бюджетом региональных бюджетов и роста дефицита и долга бюджетов субъектов РФ потенциал оптимизационных механизмов сокращается. Эти процессы ведут к сокращению расходов на образование в региональных бюджетах. С учетом этого разрыв в уровне бюджетной обеспеченности субъектов РФ ставит вопрос о выработке кластерного подхода при формировании бюджетной политики в сфере образования [8]. На рис. 4 представлено соотношение федеральных и региональных расходов на образование в 2010 и 2015 гг.
Сокращение объемов межбюджетных трансфертов, слабый рост доходов и увеличение долговой нагрузки региональных бюджетов приводят к повышению рисков невыполнения майских указов Президента Российской Федерации, в том числе:
– по росту заработной платы в сфере образования к 2018 г.;
– по обязательствам достижения к 2016 г. 100%-ной доступности дошкольного образования (для детей в возрасте от 3 до 7 лет);
– по обязательствам о переходе школ на односменный режим работы;
– по доступности дополнительного образования (достижение к 2020 г. 70–75%-ного охвата дополнительным образованием детей в возрасте от 5 до 18 лет).
МЕЖДУНАРОДНАЯ ПРАКТИКА В ОБЛАСТИ ФИНАНСИРОВАНИЯ СФЕРЫ ОБРАЗОВАНИЯ
В последнее время в международном профессиональном сообществе активно идет обсуждение вопроса о целесообразности наращивания финансирования системы образования. В большинстве стран ОЭСР доминируют принципы обязательности и бесплатности начального и среднего образования, однако вопрос о том, кто должен платить за образование и сколько (правительство, потребители образовательной услуги), становится все более актуальным. В среднем в странах ОЭСР:
- уровень государственного финансирования составляет 84% на образовательные учреждения: от начальной школы до высшего образования;
около 91% – на школьное образование (только в Чили доля менее 80%);
- замедляются темпы роста государственного финансирования школьного образования: с 2005 по 2008 г. прирост показателя составил 8%, с 2008 по 2015 год показатель вырос на 6%;
- растет негосударственное финансирование системы образования: с 2005 по 2008 г. показатель вырос на 8%, с 2008 по 2015 г. прирост составил 16%.
В нынешних экономических условиях правительства стран мира испытывают трудности в обеспечении необходимыми ресурсами (за счет государственных средств) растущего спроса на образование. В то же время все более заметной становится роль частных источников при сохранении значительного удельного веса государственного финансирования. За период с 2005 по 2016 г. в высокоразвитых странах, входящих в ОЭСР, доля государственных расходов на начальное, вторичное и поствторичное (не третичное, т.е. высшее) образование остается практически неизменной (на уровне 92%). При этом средняя доля государственного финансирования высших учебных заведений в общем объеме финансирования образования варьируется по странам: так, в Чили она выросла с 16 (2005 г.) до 39% (2016 г.), в то время как в Венгрии показатель снизился с 78 до 63% за тот же период [8].
В большинстве стран ОЭСР:
- уровень государственного финансирования высшего образования выше, чем среднего образования: менее 40% составляет объем государственного финансирования высшего образования в Чили, Японии, Республике Корея, США; доля государственного финансирования высшего образования в Финляндии, Норвегии, Швеции превышает 95%;
- рост негосударственного финансирования системы высшего образования: максимальные темпы роста затрат домохозяйств на высшее образование имеют Австрия, Бельгия, Чешская Республика, Дания, Англия.
В международном образовательном пространстве наблюдается ряд закономерностей: затратность государственных образовательных организаций выше, чем частных организаций, предоставляющих образовательные услуги; госрасходы на одного обучающегося системы высшего образования превосходят аналогичные расходы в системе общего образования. Если средний показатель государственных расходов общего образования по миру в 2015 г. на одного обучающегося государственных учреждений составил 8383 долл., то в частных учреждениях он составил 4290 долл. За 2015 г. в системе высшего образования средние государственные расходы по миру на одного студента государственного вуза составили 12 263 долл., для негосударственных вузов – 4207 долл.
Рассмотрим практику законодательного регулирования финансирования сферы образования в Финляндии.
Организация финансирования системы образования различается в разных странах, однако можно выделить группы стран, имеющих сходные черты в реализации этих финансовых механизмов системы образования. Финляндия – это страна, представляющая интерес как с точки зрения высокой доли государственного финансирования, так и ввиду высокой эффективности расходов в системе образования. В 2015 г. доля расходов на образование Финляндии в ВВП оставалась одной из самых высоких среди стран ОЭСР, составляя 6,6%.
Максимальное значение среди стран ОЭСР по доле расходов на образование в ВВП на 2016 г. у Дании – около 8,5%, минимальное значение у Турции – 4,3%. Расходы на одного ребенка в системе дошкольного образования (в возрастной когорте 3–6 лет) в Финляндии в 2016 г. составили 10 877 долл. при среднем значении данного показателя по странам ОЭСР – 8070 долл. В системе общего образования стоимость обучения на одного ученика в 2016 г. составила:
– в базовой ступени образования (1–6 классы) – 8519 долл. (средний показатель по странам ОЭСР – 8477 долл.);
– в начальной ступени образования (7–9 классы) – 13 312 долл. (средний показатель по странам ОЭСР – 9980 долл.);
– по уровню среднего общего образования – 7788 долл.
В системе профессионального образования стоимость обучения на одного студента в 2016 г. составила:
– по уровню профессионального обучения – 9172 долл. (средний показатель по странам ОЭСР – 9990 долл.);
– по уровню высшего образования – 17 868 долл. (средний показатель по странам ОЭСР – 15 772 долл.).
Ключевыми расходными обязательствами государства являются гарантии по обеспечению высокого статуса системы образования. В частности, задача по повышению заработной платы учителей Финляндии является национальным приоритетом государственной политики в сфере образования.
По показателю «соотношение среднегодовой заработной платы учителя и среднегодовой заработной платы населения с высшим образованием в возрастной когорте 25–64-летних» Финляндия среди стран ОЭСР занимает 3-е место (максимальное значение у Кореи – 1,4; минимальное – у Республики Словакия – 0,4).
Особое место в данном вопросе занимает оплата труда женщин-учителей (в Финляндии у данной категории заработная плата на четверть выше, чем у работающих женщин с высшим образованием). Среди основных механизмов регулирования экономики образования Финляндия успешно реализует ряд программ [8].
С 2013 г. в стране реализуется Программа структурной политики по оптимизации расходов, связанная с финансовой поддержкой органов местного самоуправления по обязательствам в сфере образования (включая и профессиональное образование). Кроме того, Правительством Финляндии с апреля 2016 г. определен план реформ в пяти приоритетных областях, включая сферу образования. С сентября 2016 г. началась реализация «Государственной программы интеграции на 2016–2019 годы», включающая приоритеты интеграции, задачи, мероприятия, обязанности и ресурсы (первая программа по интеграции мигрантов была принята в 2012 г.). Учитывая изменения в национальном составе населения страны, государственный Совет по образованию Финляндии одобрил данную Программу, направленную на стимулирование образовательного равенства иммигрантов на благо финского общества.
Основные положения Государственной программы интеграции закреплены в законе Финляндии о содействии интеграции. В документе подчеркивается, что механизмы интеграции детей и молодежи из семей мигрантов эффективны на ранних этапах включения их в финское общество и требуют приложения усилий не только органов власти, но и других субъектов сотрудничества. Государственная программа интеграции на 2016–2019 годы включает четыре целевых направления.
1. Укрепление инновационных возможностей Финляндии через учет и включение (импортирование) культурных преимуществ мигрантов. Цель – способствовать продвижению финского рынка труда, его росту, расширению и интернационализации путем использования навыков мигрантов и сформированных финской системой образования компетенций.
2. Усиление кросс-административной интеграции. Цель – формирование системы обучения и трудоустройства детей и молодежи из семей мигрантов (улучшение положения на рынке труда, обеспечение профессиональной поддержки и помощи, организация проведения досуга и пр.).
3. Включение механизмов взаимодействия на государственном и местном уровне, направленных на защиту и поддержку интересов мигрантов. Цель – формирование механизмов ускоренной интеграции (в течение двух месяцев после получения документов на проживание), в том числе включающих систему квотирования.
4. Поддержка открытости и прозрачности иммиграционной политики. Цель – развитие общественно-профессиональных площадок по обсуждению иммиграционной политики, включающих открытый диалог между общинами мигрантов, проживающих в стране, и органами управления на базе официального форума.
Утвержденный в сентябре 2016 г. проект бюджета Финляндии на 2017 г. составит 55,2 млрд евро. Проект бюджета 2017 г. с учетом применения мер жесткой экономии, но без сокращений включает расходные обязательства по государственным программам, утвержденным правительством в марте–апреле 2016 г. В рамках проекта бюджета на 2017 г. по сфере образования предусмотрены:
- 41 млн евро – на услуги по содействию профессиональной подготовке на уровне муниципалитетов и созданию региональных центров общего обслуживания и поддержки информационно-коммуникационных технологий;
- 190 млн евро – на реформирование системы профессионального базового образования;
- 15 млн евро – на индексацию расходов населения в сфере образования;
- около 40 млн евро на формирование электронной образовательной среды (в том числе на круглогодичное обучение, улучшение условий обучения для населения, в том числе для молодых ученых);
- 20 млн евро – на реформирование системы обучения и переобучения учителей (непрерывного образования), в том числе на поддержку инициативных проектов в области образования;
- 1,8 млн евро – на развитие механизмов взаимодействия (политики сотрудничества) организаций системы образования с другими организациями;
- 7,5 млн евро – на реформу жилищных пособий студентам со снижением максимальной стоимости жилья на 3% и ростом равенства поддержки и упрощения программ финансовой помощи студентам.
Структурная реформа системы финансовой помощи студентам (принята в августе 2016 г.) позволит обеспечить экономию на сумму до 47 млн евро. При этом система субсидий на исследования будет унифицирована, сократятся ставки по образовательному кредитованию. Запланировано снижение ставки вычета из доходов обучающегося до 7,5% на 2017 г. (взыскание суммы субсидии на образование и жилье) (в 2016 г. данный показатель составлял 15%). В плане на 2017 г. доля государственного финансирования частного образования будет сокращаться и доводиться до уровня себестоимости. В проекте бюджета также предусмотрено сокращение капиталовложений работодателей в финансирование университетов и политехнических институтов. Правительством Финляндии сформирована рабочая группа по разработке альтернативных финансовых моделей для определения дополнительных ресурсов по обеспечению условий устойчивого развития высшего образования в области исследований и инноваций, внедрения результатов исследований [8].
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Можно сделать вывод о том, что мир переживает революционные изменения в обществе, производстве, в образовании. Реформы в области образования стали центральным элементом обновления экономик стран мира: Китая, Сингапура, Кореи, США и др. Гонка за первенство в сфере образования требует инвестиций. Уровень расходов на образование не только в значительной степени определяет экономический потенциал страны, но и формирует ее конкурентные преимущества на международной арене. Достижение заявленных приоритетов в рамках масштабной общенациональной программы в сфере образования на фоне снижения доли образования в расходах федерального бюджета и роста давления на региональные бюджеты требует трансформации данной программы, оценки ее экономической эффективности и прогноза финансовых рисков, возникающих в текущих социально-экономических условиях.
Другим направлением повышения эффективности бюджетных расходов на образование является переход к нормативно-подушевому финансированию. Этот подход уже внедряется в России на протяжении ряда лет, однако некоторые примеры из международной практики показывают, что и здесь существуют резервы для роста. Процесс реформирования бюджетной политики по отношению к российскому образованию в целом соответствует международным трендам, однако требует определенной доработки с учетом специфики формирования образовательной среды в России.
В связи с тем что высшее образование становится в мире все более массовым, широко дискутируется идея распространения частного капитала на эту сферу. Однако на пути ее реализации встает проблема невозврата средств. Для того чтобы инвестиции были выгодными, требуется по-новому взглянуть на проблему качества образования, а также максимально снизить риски для потребителей кредитов (студентов). К возможным мерам минимизации рисков относятся: снижение процентной ставки, невыплаты по процентам в течение срока обучения, возвращение кредита в зависимости от трудоустройства и размера заработной платы [9].
Литература
1. Берёзкин Д.И. Государственная программа развития образования как инструмент повышения результативности и эффективности бюджетного финансирования высшего образования // Экономика и предпринимательство. – 2015. – № 8–2 (61–2). – С. 101–105.
2. Акчурина Г.Р. Реформирование российской системы образования путем создания эндаумент-фондов как альтернатива бюджетного финансирования образования // Управление экономическими системами: электронный научный журнал. – 2013. – № 7 (55). – С. 24.
3. Лопаткина А.Е. Структура ущерба от подушевого финансирования в образовании // ЭКО. – 2014. – № 8 (482). – С. 176–182.
4. Глущенко В.В., Глущенко И.И. Страховой механизм финансирования в образовании // Инновационная наука. – 2016. – № 2–1 (14). – С. 86–88.
5. Караваев А.В., Ипутатов Д.Ю. Российское образование: финансирование, развитие, конкурентоспособность // Народное образование. – 2016. – № 4–5. – С. 9–16.
6. Лоу Д. Образование, подготовка и экономика: разработка политики, планирование и финансирование // Экономика образования. – 2012. – № 1. – С. 8–17.
7. Джонстоун Б. Система -------высшего образования в США: структура, руководство, финансирование // Экономика образования. – 2013. – № 3. – С. 72–79.
8. Григорьев Л. Проблемы финансового обеспечения сферы образования // Бюллетень о сфере образования. – М.: Аналитический центр при Правительстве РФ, 2016.
9. Анисимова А.Э. Высшее образование в развивающихся странах: вопросы финансирования // Науковедческие исследования. – 2013. – № 2013. – С. 257–270.
