Развитие учетных и контрольно-аналитических функций системы финансового менеджмента в государственном секторе



Опубликовано в журнале "Финансовый менеджмент" №2 год - 2018


Казакова Н.А.,
доктор экономических наук, профессор кафедры финансового
менеджмента, директор Центра финансовых исследований
Российского экономического университета имени Г.В. Плеханова


Федченко Е.А.,
доктор экономических наук, доцент кафедры финансового контроля,
анализа и аудита Российского экономического университета
имени Г.В. Плеханова


Болвачев А.И.,
доктор экономических наук, профессор кафедры финансов и цен
Российского экономического университета имени Г.В. Плеханова


В статье представлена авторская типологизация этапов развития финансового менеджмента в государственном секторе Российской Федерации, обобщено и проанализировано их содержание. На основе изучения динамики выявленных нарушений в расходовании бюджетных средств за период реформирования государственного сектора, а также показателей мониторинга оценки качества финансового менеджмента по главным распорядителям бюджетных средств в разрезе отдельных компонент выделены основные направления совершенствования финансового менеджмента в государственном секторе, направленные на усиление учетных и контрольно-аналитических функций, в частности повышение качества учетно-аналитической информации и развитие методического обеспечения контрольной деятельности за использованием общественных финансов.


Продолжающееся реформирование государственного сектора в Российской Федерации направлено на повышение эффективности использования бюджетных средств и государственной собственности, расширение источников финансирования и развитие внебюджетной деятельности.


Для осуществления эффективного финансового менеджмента в государственном секторе требуется его обеспечение достоверной информацией, т.е. усиление учетных и контрольно-аналитических функций, в частности повышение качества финансовой и управленческой отчетности, развитие методического обеспечения контрольной деятельности за использованием общественных финансов. Это подтверждается результатами проведенного исследования материалов контрольно-счетных органов, отчетов Минфина России, обобщения и анализа практики финансового менеджмента в государственном секторе.


По данным органов государственного финансового контроля [1], за период реформирования государственного сектора с 2012 по 2016 г. выявлено нарушений в расходовании бюджетных средств Российской Федерации на сумму 3381,28 млрд руб. (рис. 1). При этом почти третья часть приходится на 2016 г.


Значительные нарушения выявлены в ведении бухгалтерского учета и отчетности.


Отчеты Минфина России доказывают существенное несоответствие расходов бюджета расходным обязательствам, недостаточное развитие внебюджетной деятельности, преимущественное использование субсидий в качестве основного источника финансового обеспечения, невыполнение показателей государственных заданий, неэффективность использования субсидий [2]. Это свидетельствует, что система внутреннего и внешнего финансового контроля не в полной мере обеспечивает решение задач, поставленных Правительством Российской Федерации и закрепленных в бюджетном законодательстве.


В табл. 1 в систематизированном виде представлены основные этапы развития финансового менеджмента в государственном секторе Российской Федерации, дано определение каждому этапу на основе проведенного анализа их содержания.




Первый этап развития финансового менеджмента в государственном секторе Российской Федерации (1990–2003 гг.) – формирование системы государственного контроля – связан с проведением крупной структурной реформы в бюджетной сфере Российской Федерации. Вступивший в силу с 2000 г. Бюджетный кодекс РФ поставил задачу обеспечения финансовой и макроэкономической стабильности бюджетной системы, а также введения государственного контроля со стороны Счетной палаты РФ за исполнением бюджета.


Второй этап развития финансового менеджмента (2004–2007 гг.) – начало реструктуризации государственного сектора – связан с принятием изменений в бюджетном законодательстве в 2004–2007 гг.: введено определение публично-правовых образований (Российская Федерация, субъекты РФ, муниципалитеты); разработан порядок исполнения расходных обязательств; разграничены полномочия между ними; введено понятие «принятие обязательств»; представлены разъяснения по вопросам финансового обеспечения публично-правовых образований в виде расходных обязательств.


Третий этап (2008–2009 гг.) связан с реформированием бюджетного учета, внедрением мониторинга качества финансового менеджмента, что было направлено на реализацию перехода на новый план счетов бюджетного учета, разработку стандартов учета и отчетности общественного сектора; развитие системы внутреннего контроля и аудита. Согласно Концепции реформирования бюджетного процесса в РФ бюджетная реформа предполагает переход от управления затратами к управлению результатами. Результатом деятельности государства должна стать чистая стоимость активов, что сближает стандарты бюджетного учета и отчетности со стандартами, действующими в коммерческом секторе экономики [3–5].


Реформирование бюджетного учета должно стать аналитическим инструментом для прозрачности и надежности исполнения бюджетного процесса, ориентированного на конечные результаты; приведения в соответствие с международными стандартами финансовой отчетности общественного сектора (МСФО ОС); соответствия структуры функциональной классификации расходов с основными функциями органов власти. Переход на метод начислений позволит оценивать результат использования средств бюджета; рассчитывать себестоимость производимых бюджетных услуг; администрировать доходы и расходы бюджета, расширить состав бюджетной отчетности. Преимущество метода начислений заключается в том, что он позволит сформировать результат финансовой деятельности государства, т.е. определить прирост благосостояния в бюджетной сфере, что отображено на рис. 2.



Результат деятельности признается балансовой величиной и представляет разницу между совокупными активами и обязательствами институциональной единицы, входящей в состав сектора государственного управления, имеющей право владеть активами, признавать обязательства, осуществлять собственную экономическую деятельность и нести ответственность за ее результаты, иметь экономические взаимоотношения с другими структурами [6].


Классификация операций сектора государственного управления (КОСГУ) позволила системно обобщить и систематизировать финансовые операции, совершаемые бюджетными учреждениями, финансовыми органами и органами казначейства. Классификация операций сектора государственного управления структурирована на доходы и расходы, операции с нефинансовыми и финансовыми активами и обязательствами с целью разработки стандарта по ведению управленческого учета в государственном секторе.


Новая методика бюджетного учета трансформировала учет в секторе государственного управления: введены понятия текущих доходов, расходов и результата финансовой деятельности учреждения; впервые стали начисляться и отражаться в учете и отчетности виды доходов бюджета, т.е. появились кассовые и фактические доходы. Для обеспечения учета движения средств в рамках кассовых операций введены понятия кассовых поступлений и кассовых выбытий; введено понятие администратора доходов и расходов; упразднено понятие мемориальных ордеров и введено понятие журналов операций; изменен и расширен порядок учета нефинансовых активов. Вместо начисления износа на основные средства стала начисляться амортизация, определен порядок учета непроизведенных и нематериальных активов; из объектов бухгалтерского учета исключены малоценные предметы, которые переведены в состав основных средств; исключены операции по финансированию бюджетных учреждений, которые имеют лицевой счет в органах, осуществляющих кассовое обслуживание исполнения бюджета; упразднено понятие активно-пассивных счетов, все счета взаиморасчетов разделены на только активные и на только пассивные; введен бухгалтерский учет санкционирования расходов бюджета (лимитов, ассигнований, обязательств).


Таким образом, учет становится одним из важнейших элементов финансового менеджмента в государственном секторе, выполняя функцию контроля за состоянием, поступлением и выбытием активов казны государства.


Четвертый этап развития финансового менеджмента в государственном секторе (2010–2011 гг.) – формирование подсистем бюджетирования, внутреннего контроля и внутреннего аудита – направлен на повышение эффективности бюджетных расходов; совершенствование структуры и механизмов государственного финансового контроля; разработку нормативных правовых актов по планированию и исполнению бюджета; развитие системы внутреннего контроля и аудита участников бюджетного процесса; оптимизацию бюджетной сети: расширение видов финансирования, более эффективное использование имущества, развитие казначейского обслуживания, бухгалтерского (бюджетного) учета различных типов учреждений (казенных, бюджетных и автономных).


Пятый этап (2011–2012 гг.) – развитие бюджетного финансирования на основе государственного задания – заключался в осуществлении Концепции долгосрочного социально-экономического развития РФ: интеграции стратегического и бюджетного планирования; повышении качества бюджетных услуг и расширении перечня государственных (муниципальных) услуг; децентрализации полномочий публично-правовых образований. Основные достижения данного этапа состоят в повышении долгосрочной сбалансированности и устойчивости бюджетной системы РФ; повышении эффективности исполнения бюджетных услуг; совершенствовании государственного (муниципального) финансового контроля; формировании комплексной федеральной контрактной системы; развитии информационной системы управления государственными финансами.


Шестой этап (2013–2016 гг.) – создание систем оценки качества финансового менеджмента, эффективности государственных программ – был направлен на реализацию Программы повышения эффективности управления общественными финансами и повышение качества финансового менеджмента публично-правовых образований.


Седьмой этап (с 2017 г. по настоящее время) связан с переходом на повышение самофинансирования государственного сектора как основы оценки эффективности финансового менеджмента.


На современном этапе развитие финансового менеджмента в государственном секторе направлено на обеспечение достоверности и прозрачности финансовой отчетности на основе совершенствования стандартов финансового учета общественного сектора, контроля и анализа за использованием бюджетных средств. С этой целью разработаны критерии и методика оценки эффективности использования бюджетных средств, ориентированные на оптимизацию и повышение результативности бюджетных расходов; разработан порядок функционирования системы внутреннего финансового контроля и финансового аудита; разработана методика финансового контроля, осуществляемого на стадиях закупочного процесса [7]. Финансовый менеджмент проводится с целью анализа и оценки совокупности мероприятий, обеспечивающих эффективность использования бюджетных средств. Результаты оценки качества финансового менеджмента главных распорядителей бюджетных средств представлены в табл. 2.


Показатели оценки качества финансового менеджмента по главным распорядителям бюджетных средств в разрезе отдельных компонент представлены по 100-балльной шкале. На основе анализа динамики оценок качества финансового менеджмента можно сделать вывод, что наиболее слабыми компонентами в системе финансового менеджмента являются «кадровый потенциал» и «исполнение расходов бюджета». За 2015 г. наблюдалось ухудшение многих показателей, но наибольшее – по компоненте «среднесрочное финансовое планирование».



В настоящее время оценка эффективности использования бюджетных средств проводится на основе фактических расходов, оценка эффективности планируемых и кассовых расходов отсутствует, кроме расчетов обоснований к проектам бюджета, поэтому существует необходимость использования оценки уже на этапе планирования бюджетных расходов. По мнению председателя Счетной палаты РФ Т.А. Голиковой, «оценка эффективности во многом зависит от качества бюджетного планирования... основными инструментами повышения эффективности бюджетных расходов должны стать инвентаризация обязательств, анализ эффективности расходов на всех стадиях бюджетного процесса и учет его результатов для будущих бюджетных циклов. Однако существует проблема – формальное и слабо увязанное с бюджетным процессом применение таких инструментов. Например, обоснования бюджетных ассигнований рассматриваются Минфином как основа для принятия решений о финансировании мероприятий и направлений деятельности госорганов, а также для оценки эффективности расходов. Нами выявлены методологические и технические недостатки, свидетельствующие о формальном отношении к формированию обоснований со стороны ведомств. Значительная часть форм обоснований предусматривает лишь только определение его объемов, без указания количественных и качественных показателей деятельности» [1].


На сегодняшний день остаются нерешенными проблемы повышения эффективности бюджетных расходов, в частности: отсутствует целостная система стратегического планирования; существуют противоречия в нормативно-методическом обеспечении долгосрочного бюджетного планирования; нормативно не закреплены формы оказания и финансового обеспечения бюджетных услуг; отсутствуют правовые нормы ответственности за неэффективное использование бюджетных средств; недостаточно разработан контрольно-аналитический инструментарий финансового менеджмента в бюджетном процессе.


Помимо недостаточного качества финансового менеджмента в органах исполнительной власти остаются актуальными проблемы отсутствия достаточной и соответствующей МСФО ОС информационной базы и методического инструментария по управлению бюджетными средствами. В частности, справедлива критика в адрес качества обоснования государственных программ, низкой степени расходов, управляемых на основе проектных принципов; сохраняется резерв для повышения эффективности в процессах планирования и осуществления государственных закупок и инвестиций [9–13].


Несмотря на проблемы и недостатки финансового менеджмента в государственном секторе в части оценки и контроля за использованием бюджетных средств, Российская Федерация занимает достаточно высокие позиции в международных рейтингах оценки качества управления бюджетными средствами, в частности: «10-е место по Индексу открытости бюджета, рассчитываемому


Международным бюджетным партнерством, 3-е место по Индексу среднесрочного бюджетного планирования, 5-е место по Индексу бюджетирования, ориентированного на результат, рассчитываемому по методологии ОЭСР, 49-е место по качеству налогового администрирования в рейтинге Doing-Business. По заключению Международного валютного фонда бюджетная отчетность и бюджетная практика РФ соответствуют мировым стандартам» [14].


Проведенное исследование позволило систематизировать перспективные задачи финансового менеджмента, направленные на повышение эффективности использования бюджетных средств в части развития учетного и контрольно-аналитического инструментария для их решения (табл. 3).





Таким образом, проведенное исследование позволило систематизировать этапы и проанализировать результаты развития системы финансового менеджмента в государственном секторе за период его реформирования; выявить перспективные задачи развития учетного и контрольно-аналитического инструментария финансового менеджмента, направленные на повышение эффективности использования бюджетных средств: совершенствование бухгалтерского (бюджетного) учета и отчетности государственного сектора, аналитических процедур внешнего и внутреннего финансового контроля, обеспечение релевантности финансовой отчетности и ее соответствие международным стандартам.


Литература
1. [Электронный ресурс]. URL: portal.audit.gov.ru/ (дата обращения: 06.12.2017).
2. Доклад «Об основных направлениях повышения эффективности расходов федерального бюджета» / Министерство финансов РФ. 2015 [Электронный ресурс]. URL: minfin.ru/.../2015/.../Doklad_Ob_osnovnykh_napravleniyakh_pov (дата обращения: 06.12.2017).
3. Федченко Е.А. Оценка и контроль эффективности деятельности государственных (муниципальных) учреждений: монография. – М.: ИНФРА-М, 2016. – 347 с.
4. Белякова Э.И., Казакова Н.А., Федченко Е.А. Актуальные направления совершенствования государственного контроля // Финансы и кредит. – 2012. – № 19 (499). – С. 35–41.
5. Федченко Е.А., Казакова Н.А. Анализ и контроль бюджетной эффективности в условиях реформирования государственного сектора // Финансовая аналитика: проблемы и решения. – 2013. – № 3 (141). – C. 10–18.
6. Врублевская О.В., Николаева В.А., Попова М.И. Развитие бюджетно-учетных технологий в государственном секторе. – СПб.: СПбГУЭФ, 2007. – 143 с.
7. Казакова Н.А. Анализ хозяйственной деятельности: проблема оценки эффективности использования бюджетных средств // Управленческий учет. – 2015. – № 11. – С. 58–68.
8. Маматов Б.С., Федченко Е.А., Казакова Н.А. Методика комплексной оценки эффективности деятельности государственных учреждений // Международная торговля и торговая политика. – 2013. – № 11–12. – С. 31–38.
9. Федченко Е.А., Казакова Н.А., Трофимова Л.Б. Методология формирования релевантной информации в условиях глобализации экономических процессов: монография. Сер. «Научная мысль». – М.: ИНФРА-М, 2013. – 248 с.
10. Федченко Е.А., Казакова Н.А., Трофимова Л.Б. Современные парадигмы и методы анализа и контроля бюджетной эффективности: монография. Сер. «Научная мысль». – DOI: dx.doi.org/ 10.12737/741 (doi.org). – М.: ИНФРА-М, 2014. – 270 с.
11. Monitoring Economic Security in the Region Based on Indicators of Sustainable Development. Kazakova N.A., Bolvachev A.I., Gendon A.L., Golubeva G.F. Studies on Russian Economic Development. – 2016. – Vol. 27. – No. 6. – Pp. 650–660. DOI: 10.1134/S1075700716060058.
12. Economic practicability substantiation of financial instrument choice. Ekimova K.V., Kosov M.E., Akhmadeev R.G., Bykanova O.A., Osipov V.S., Frumina S.V. Journal of Applied Economic Sciences. – 2016. – Т. 11. – № 8. – С. 1613–1623.
13. Impact of tax burden on the country's investments. Ekimova K.V., Akhmadeev R.G., Kosov M.E., Bykanova O.A., Frumina S.V., Philippova N.V.Journal of Applied Economic Sciences. – 2016. – Т. 11. – № 5. – С. 992–1002.
14. Чикурова С.С., Казакова Н.А. Внутренний аудит оценочных значений резервов и обязательств как инструмент управления корпоративными рисками // Финансовый менеджмент. – 2016. – № 3. – С. 121–131.


06.06.2023

Также по этой теме: