Опубликовано в журнале "Финансовый менеджмент" №2 год - 2019
Лисицына Е.В.,
доктор экономических наук, профессор Российского экономического
университета имени Г.В. Плеханова
Свеженцева Е.А.,
советник Управления экономики и перспективного развития
префектуры ЦАО города Москвы
Бюджетные учреждения занимают ведущее место в системе некоммерческих организаций. Они создавались и создаются органами государственной власти и муниципальными образованиями для осуществления управленческих, социально-культурных, научно-технических или иных функций некоммерческого характера. Их деятельность финансируется из соответствующего бюджета или бюджетов государственных внебюджетных фондов, на основе ежегодно утверждаемых ими планов финансово-хозяйственной деятельности.
В соответствии с Федеральным законом от 12.01.1996 № 7-ФЗ (ред. от 29.07.2018) «О некоммерческих организациях» (далее – Федеральный закон № 7-ФЗ) [1] бюджетным учреждением является некоммерческая организация (НКО), созданная Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием для выполнения работ или оказания услуг в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти (государственных органов) или органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах.
Бюджетное учреждение является одним из видов некоммерческой организации.
Некоммерческая организация представляет собой организацию, основной деятельностью которой является производство социально значимых благ, а не извлечение прибыли. Если же прибыль в процессе деятельности все же получена, то она не распределяется между участниками. Данные организации создаются для достижения социальных, благотворительных, культурных, образовательных, политических, научных и управленческих целей; удовлетворения духовных и иных нематериальных потребностей; защиты прав, законных интересов граждан и организаций; разрешения споров и конфликтов; оказания юридической помощи, а также в иных целях, направленных на достижение общественных благ (рис. 1).
Финансовое обеспечение некоммерческих организаций формируется за счет: взносов учредителей; добровольных имущественных и неимущественных взносов; членских взносов; грантов; пожертвований; безвозмездных перечислений физических и юридических лиц; выручки от реализации товаров, работ и услуг; доходов от операций на финансовом рынке; бюджетных средств. За счет поступивших средств некоммерческая организация приобретает основные и оборотные средства, необходимые для производства товаров, выполнения работ или оказания услуг, выплаты заработной платы основного и вспомогательного персонала, уплаты обязательных страховых взносов и налогов (табл. 1).
Кроме того, в соответствии со ст. 24 Федерального закона № 7-ФЗ юридическое лицо, являющееся некоммерческой организацией, может осуществлять предпринимательскую и иную приносящую доход деятельность лишь тогда, когда это служит достижению тех целей, для которых она, собственно, и была создана. Такой деятельностью признаются приносящее прибыль производство товаров, выполнение работ или оказание услуг, отвечающих целям создания некоммерческой организации, а также приобретение и реализация ценных бумаг, имущественных и неимущественных прав, участие в хозяйственных обществах и в товариществах на вере в качестве вкладчика [1].
Как было отмечено ранее, бюджетные учреждения являются одним из видов некоммерческой организации. Они относятся к организациям государственного (публичного) сектора.
Некоммерческую организацию, относящуюся к бюджетному учреждению, можно охарактеризовать совокупностью следующих признаков:
– учредителем является Российская Федерация, ее субъект или муниципальное образование;
– источником финансового обеспечения деятельности являются бюджетные средства;
– основной целью создания является реализация функций государства социального характера.
В зависимости от уровня функционирования выделяют:
– федеральные государственные бюджетные учреждения (ФГБУ), федеральные бюджетные учреждения (ФБУ);
– региональные бюджетные учреждения (БУ… автономного округа, ГБУ… области);
– местные бюджетные учреждения (муниципальные бюджетные учреждения; государственные бюджетные учреждения).
Учредителями бюджетных учреждений являются:
– Российская Федерация – в отношении федерального бюджетного учреждения;
– субъект РФ – в отношении бюджетного учреждения субъекта РФ;
– муниципальное образование – в отношении муниципального бюджетного учреждения.
Виды деятельности бюджетной организации должны соответствовать тем целям и задачам, которые стоят перед ее учредителем. В зависимости от вида деятельности различают бюджетные учреждения в сферах:
– культуры, спорта;
– жилищно-коммунального хозяйства;
– здравоохранения;
– образования;
– науки;
– социальной защиты населения;
– обороны;
– охраны порядка и др.
Источниками финансирования бюджетных учреждений являются:
– средства бюджета, формирующиеся за счет налоговых и неналоговых поступлений;
– поступления от внебюджетной деятельности (оказание услуг для физических и юридических лиц на платной основе, гранты за реализацию мероприятий программ Правительства РФ, сдача в аренду помещений и др.).
Следует отметить, что доля бюджетных средств в финансовом обеспечении деятельности бюджетных учреждений преобладает, поступления же от внебюджетной деятельности незначительны.
К основным принципам организации финансов бюджетных учреждений относится:
– целевое использование выделенных бюджетных средств (финансовое обеспечение деятельности бюджетного учреждения осуществляется в рамках соглашения, строго на основании показателей государственного задания) и поступлений от внебюджетной деятельности. В соответствии с приказом Минфина России от 29.07.2016 № 81н информация о необходимых расходах и источниках финансового обеспечения деятельности учреждения должна содержаться в плане финансово-хозяйственной деятельности учреждения. Финансирование же расходов, не включенных в план финансово-хозяйственной деятельности, не допустимо;
– отдельный учет бюджетных средств (целевых средств и средств на выполнение государственного задания) и средств от внебюджетной деятельности;
– бюджетный иммунитет. В соответствии со ст. 239 Бюджетного кодекса РФ взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации осуществляются исключительно на основании судебного акта.
Как было указано ранее, основным источником формирования финансового обеспечения деятельности бюджетного учреждения являются бюджетные средства (субсидия), выделенные учредителем на выполнение государственного задания. Вместе с тем учреждение в целях привлечения дополнительных финансовых вливаний может выполнять работы и оказывать услуги за плату.
В настоящее время вектор совершенствования управления финансами бюджетных учреждений направлен:
– на повышение самостоятельности, ответственности (учреждение осуществляет планирование расходов и доходов от внебюджетной деятельности, осуществляет строгий учет поступлений и выбытий, осуществляет эффективное и рациональное использование финансовых и нефинансовых ресурсов, обеспечивает стабильную работу всех своих подразделений, обеспечивает эффективное управление имущественным комплексом, находящимся в оперативном управлении);
– на создание конкуренции в среде поставщиков (конкуренция оказывает только положительное влияние, подталкивая учреждение к развитию, к созданию и обеспечению наилучших условий не только для потребителя услуг, но и для персонала учреждения).
В процессе своей деятельности бюджетные учреждения сталкиваются с разнообразными проблемами. Это и недофинансирование, и низкий уровень оплаты труда основного персонала, и текучесть кадров, и недостаток помещений, и отсутствие внутренних стандартов оказания услуг и внутреннего регламента и контроля за качеством оказания государственных услуг.
Следствием постоянного и серьезного недофинансирования бюджетных учреждений являются снижение уровня их материально-технического обеспечения, низкий уровень оплаты труда кадрового состава и, как следствие, уменьшение числа квалифицированных специалистов, работающих в бюджетной сфере. Все это ведет к снижению качества оказания государственных и муниципальных услуг в социальной сфере, а в итоге – к социальной напряженности в обществе.
Отсутствие внутренних стандартов оказания государственных услуг приводит не только к нерациональному использованию помещений, но и к неправильному определению параметров государственного задания, а следовательно, и распределению нормативов затрат по финансовому обеспечению выполнения государственного задания.
Отсутствие же внутреннего регламента и контроля за качеством оказания услуг приводит к недобросовестному их исполнению.
Существенное недофинансирование бюджетных учреждений объясняется следующим:
– планирование бюджетных ассигнований осуществляется в соответствии с прогнозами экономического развития Российской Федерации, в сравнении с показателями предыдущего периода;
– планирование финансово-хозяйственной деятельности учреждения должно осуществляться постоянно, а не только в момент доведения государственного задания. Учреждение в зависимости от своего потенциала, с учетом исполнения показателей государственного задания предыдущего периода и на основании проведенного анализа должно формировать прогнозные показатели по объему предоставления государственных или муниципальных услуг в соответствии с установленными нормативами финансовых затрат на их предоставление. В настоящее время бо.льшая часть учреждений решает текущие проблемы, планирование потребностей по разным причинам не является приоритетной задачей. Возможно, это объясняется отсутствием дальновидности у руководителя, заинтересованности в развитии учреждения, нехваткой людских ресурсов, а может, и отсутствием мониторинга и учета потребности населения. Учитывая, что с проблемой планирования расходов сталкивается бо.льшая часть бюджетных учреждений, учредитель, а он же главный распорядитель бюджетных средств, не успевает своевременно и обоснованно заявить дополнительную потребность.
Помимо существующих проблем в финансовой области, перед многими учреждениями стоит проблема неэффективного использования мощностей, а именно имущественного комплекса. Многие помещения требуют капитального (некоторые помещения передаются учреждениям в неудовлетворительном состоянии, сильно изношенными) и текущего ремонта, некоторые помещения не отвечают санитарным нормам. В итоге эффективно использовать весь имущественный комплекс, находящийся в оперативном управлении, невозможно. Кроме того, бюджетному учреждению необходимо нести расходы не только по содержанию данных помещений, но и по осуществлению необходимого ремонта и их оснащению. В результате бюджетное учреждение вынуждено в рамках средств финансового обеспечения государственного задания нести расходы по содержанию указанных помещений. Решение данной проблемы видится в сдаче в аренду проблемных помещений имущественного комплекса коммерческому сектору, в результате чего бюджетное учреждение получит дополнительный источник доходов, а вместе с этим и отпадет необходимость в содержании данных помещений.
В настоящее время для нормального функционирования бюджетных учреждений одного лишь бюджетного финансирования недостаточно. Недостаток бюджетного финансирования толкает учреждения на поиски альтернативных источников доходов, а именно на развитие внебюджетной деятельности. Развитие внебюджетной деятельности обусловливается также появлением заинтересованности у учреждения в формировании дополнительных финансовых резервов для обеспечения стимулирующих выплат работникам, а следовательно, и для увеличения заработной платы, в улучшении условий труда, в создании резервов по материально-техническому обеспечению учреждения и для возможных непредвиденных расходов.
В соответствии со ст. 26 Федерального закона № 7-ФЗ внебюджетное финансирование может быть получено за счет (рис. 2):
– сдачи в аренду свободных помещений;
– добровольных имущественных взносов и пожертвований;
– оказания государственных и муниципальных услуг на платной основе;
– дивидендов (доходов, процентов), получаемых по акциям, облигациям, другим ценным бумагам и вкладам.
Несмотря на некоторое улучшение, бюджетные учреждения все же функционируют в условиях постоянного недофинансирования, требуется увеличение объемов бюджетного финансирования. Вместе с тем рост бюджетных расходов необходимо сопровождать выработкой показателей оценки эффективности бюджетных затрат в части удовлетворенности конечного потребителя – населения – и достижения надлежащего качества показателей государственных и муниципальных услуг, установленных в государственном задании, а также развитием финансовых инструментов, которые позволили бы обеспечить доступность государственных и муниципальных услуг.
Результативность и эффективность деятельности бюджетного учреждения необходимо оценивать по степени достижения целей (выполнения задач), поставленных перед ним учредителем. Учреждение должно быть заинтересовано в качественном оказании государственных и муниципальных услуг, так как финансовое обеспечение его деятельности напрямую зависит от качественных показателей оказанных услуг или выполненных работ. Для достижения результативности и эффективности деятельности бюджетного учреждения органы государственного управления должны совершенствовать технологии предоставления (стандарты оказания) государственных и муниципальных услуг, а также стремиться соотносить данные показатели с размерами финансовых ресурсов.
Для определения эффективности деятельности бюджетного учреждения недостаточно знать, что результат получен. Важно дать оценку эффективности полученного результата. Оценка эффективности предполагает по своей сути наличие базы сравнимых экономических показателей (плановых показателей с фактическими, одного учреждения с другим и т.п.), а также регламентированной базы формирования затрат на единицу продукции, работы, услуги. Основными показателями здесь можно обозначить:
– степень удовлетворенности полученной бюджетной услугой населения;
– отсутствие нарушений, замечаний, предписаний, жалоб;
– доступность;
– размещение информации в отрытом доступе в информационной сети Интернет (потенциальный потребитель должен иметь полную информацию об учреждении, о видах оказываемых услуг (выполняемых работ).
Планирование расходов и доходов является важным инструментом в повышении эффективности деятельности бюджетного учреждения. От того, насколько качественно в учреждении осуществляется планирование не только хозяйственной, но и финансовой составляющей деятельности, зависит дальнейшее развитие учреждения, его стабильная и рентабельная работа. В процессе своего функционирования учреждение реализует мероприятия, направленные на рациональное сочетание трудовых и финансовых ресурсов, средств производства и технологий.
Учет расходов и доходов бюджетного учреждения относится к наиболее сложным и спорным вопросам. Целевое финансирование (здесь понимается только субсидия на иные цели, выделяемая в соответствии с постановлением Правительства Москвы от 08.12.2011 № 587-ПП «Об утверждении Порядка предоставления субсидий из бюджета города Москвы государственным бюджетным и автономным учреждениям города Москвы на цели, не связанные с финансовым обеспечением выполнения ими государственного задания») в зависимости от сферы деятельности учреждения выделяется нечасто. Учет средств целевого финансирования (в том числе и средств, выделенных учредителем на выполнение поставленных задач и целей в рамках государственного задания), обеспечение его направления на цели, на которые оно выделено, требуют высокой квалификации руководителя учреждения и главного бухгалтера. Целевое финансирование предусматривает не только постоянный контроль за текущим денежным потоком, но и строгую отчетность.
Грамотное планирование и прогнозирование не только финансово-хозяйственной деятельности, но и заданных показателей государственного задания создают предпосылки для повышения эффективности расходования бюджетных и внебюджетных средств, а главное, для дальнейшего развития учреждения. Однако практическая реализация данных предпосылок возможна при определенных условиях, важнейшим из которых является высокий уровень финансового менеджмента.
Литература
1. Федеральный закон от 12.01.1996 № 7-ФЗ (ред. от 29.07.2018) «О некоммерческих организациях» [Электронный ресурс]. URL: consultant.ru (дата обращения: 27.11.2018).
2. Федеральный закон от 31.07.1998 № 145-ФЗ (ред. от 03.08.2018, с изм. от 11.10.2018)
«Бюджетный кодекс Российской Федерации» [Электронный ресурс]. URL: consultant.ru (дата обращения: 27.11.2018).
3. Система финансирования образования. Анализ эффективности / М.Л. Агранович, Н.Б. Озерова, С.А. Беляков, Т.Л. Клячко. Сер. «Управление. Финансы. Образование». – М.: Технопечать, 2003. – С. 170.
4. Шестемиров А.А. Проблемы эффективности использования имущественного комплекса некоммерческих организаций в сфере образования (на примере города Москвы) // Некоммерческие организации в России. – 2018. – № 3. – С. 41–44.
5. Шестемиров А.А. Проблемы и пути совершенствования системы финансового планирования государственных закупок в образовательных учреждениях / А.А. Шестемиров // Актуальные вопросы экономики и современного менеджмента: сб. науч. тр. по итогам Междунар. науч.-практ. конф., 2018. – С. 77–79.
