Бюджетная обеспеченность как фактор устойчивого развития региона

Ускова Т.В.,
к. э. н., зам. Директора по научной работе,
зав. отделом проблем
социально-экономического развития и управления
 в территориальных системах,
Вологодский научно-координационный центр
ЦЭМИ РАН (ВНКЦ ЦЭМИ РАН),

Копасова С.С.,
аспирантка
ВНКЦ ЦЭМИ РАН

На протяжении многих десятилетий проблема устойчивого развития не теряет своей актуальности и остроты. Для большинства народно-хозяйственных систем мира оптимальным сценарием желаемых изменений все больше становится не молниеносный экономический рост, а достижение именно состояния устойчивости в своем социально-экономическом развитии на долгосрочную перспективу.

Впервые термин «устойчивое развитие» (sustainable development) появился во Всемирной стратегии охраны природы (World Strategy of Nature Conservation), разработанной  Международным союзом охраны природы и природных ресурсов (International Union for the Conservation of Nature)(1) и опубликованной в 1980 г.

В 1983 г. Организация Объединенных Наций создала Международную комиссию по окружающей среде и развитию (МКОСР). В представленном ею в 1987 г. докладе «Наше общее будущее» (известном еще как отчет Комиссии Брутланд), в частности, отмечалось, что человечество способно сделать свое развитие устойчивым, то есть направленным на «удовлетворение потребностей современного поколения, не угрожая возможности будущих поколений удовлетворять собственные потребности».

В 1989 г. ООН приступила к подготовке конференции по окружающей среде и развитию (она состоялась в июне 1992 г. в Рио-де-Жанейро, явившись крупной встречей лидеров и высокопоставленных должностных лиц из 179 государств мира), чтобы сформулировать принципы достижения устойчивого развития [1, с. 592].

(1) Международный союз охраны природы и природных ресурсов (МСОП) основан в 1948 г. На 17-й Генеральной Ассамблее ООН (1988 г., г. Сан-Хосе, Коста-Рика) МСОП был переименован во Всемирный союз охраны природы (The World Conservation Union).

В России идеи устойчивого развития получили официальное закрепление указами Президента РФ № 236 от 04.02.1994 «О государственной стратегии Российской Федерации по охране окружающей среды и обеспечению устойчивого развития» и № 440 от 01.04.1996 «О концепции перехода Российской Федерации к устойчивому развитию».

Необходимо отметить, что устойчивое развитие, как правило, включает две группы понятий [5, с. 15]:
-  потребность и возможность, необходимые для существования, то есть для сохранения и развития;
-  ограничения, обусловленные состоянием технологий и организацией общества, накладываемые на возможности удовлетворять потребности.

В этом определении сохранению подлежит рост возможностей удовлетворять потребности как в настоящем, так и в будущем; изменению – эксплуатация ресурсов, технологические решения, качество управления (рис. 1).

Для того чтобы оценить степень достижения наиболее рационального баланса экономического, социального и природно-ресурсного компонентов субъектами Северо-Западного федерального округа в условиях трансформируемой эко номики, рассчитаем индексы сильной устойчивости для каждого из них по методике, предложенной Н.П. Голубецкой, О.Н. Макаровым и В.И. Бовкун [3].

Индекс сильной устойчивости  – это отношение суммы износа природного и техногенного капиталов к валовому региональному продукту:

где  – величина износа техногенного капитала;
– величина износа природного капитала;
– валовой региональный продукт.

Выполненные расчеты(1) показали, что в целом в Северо-Западном регионе России за период с 2000 г. по 2006 г. отмечается снижение индекса сильной устойчивости – с 0,35 до 0,27 (рис. 2). И это, безусловно, является положительным фактом, свидетельствующим о становлении в последние годы все более благоприятной экономической ситуации в федеральном округе.

(1) Подробный расчет индексов сильной устойчивости по регионам СЗФО см. [9].

Вместе с тем анализ динамики данного показателя в разрезе отдельных субъектов федерального округа позволяет сделать следующие, достаточно неоднозначные, выводы:
1. Наибольшее снижение индекса сильной устойчивости имело место в Архангельской (с 0,51 до 0,31), Ленинградской (с 0,49 до 0,24) и Новгородской (с 0,48 до 0,34) областях.
2. В Вологодской и Мурманской областях данный показатель практически не изменился.
3. В то же время в Республике Коми был зафиксирован рост индекса сильной устойчивости (с 0,3 в 2000 г. до 0,42 в 2006 г.), что характеризует регион с отрицательной стороны.

Устойчивое развитие территорий реализуется на практике, если создается социально-экономический механизм, обеспечивающий долгосрочное равновесие между природой и обществом, между уровнем жизни и ее качеством, то есть когда происходит не только повышение и сохранение уровня реального потребления, но и имеет место доступность, а также высокое качество функционирования систем образования, здравоохранения и т. д. [4, с. 73].

Все это можно осуществить путем активизации внутренних финансовых источников региона, к которым прежде всего относятся: бюджетные и внебюджетные средства, средства кредитно-банковских учреждений, страховых организаций, хозяйствующих субъектов, населения.

Очевидно, что ведущая роль в этом процессе принадлежит бюджетным ресурсам.

Консолидированный территориальный бюджет аккумулирует основную часть доходов региона и таким образом выступает главным источником инвестиций в социально-экономическое развитие любого субъекта в составе Российской Федерации. Причем важно, что бюджетная обеспеченность становится одним из основных факторов устойчивого развития региональных социально-экономических систем. Это подтверждается и исследованиями Кольского научного центра РАН (табл. 1) [7, с. 102].

Одной из первоочередных целей устойчивого социально-экономического развития отдельных регионов и стран в целом является повышение уровня жизни населения.

Накопленный мировой опыт свидетельствует о том, что многие государ ства посредством распределения через бюджетные системы значительной доли ВВП поддерживают высокий уровень жизни проживающих на их территориях граждан. В настоящее время средний уровень душевой обеспеченности по всем странам составляет 4,87 тыс. долл., а среднее отношение бюджетных расходов к ВВП достигает почти трети [10].

Для примера: страновый рейтинг бюджетной обеспеченности в 2006 г. возглавило герцогство Люксембург с полумиллионным населением – 35,3 тыс. долл. бюджетных расходов на одного жителя (табл. 2). Кроме него в десятку лидеров попали такие маленькие страны со значительными запасами углеводородов, как Катар, Бруней и Кувейт. На четвертой, шестой и восьмой строках рейтинга – Норвегия, Швеция и Дания соответственно. Замыкали рейтинг беднейшие страны Африки и Афганистан.

Среди государств СНГ самое высокое место в рейтинге (53-е) занимала Белоруссия, которая «тратит» в среднем 3,9 тыс. долл. бюджетных средств на душу населения в год. За ней следовал Казахстан (69-е место) с показателем 2,7 тыс. долл.

Россия же в этом глобальном рейтинге бюджетной обеспеченности находилась лишь на 73-м месте (2,46 тыс. долл. / чел.). При этом отношение бюджетных расходов к ВВП страны составляло около 16%, что почти вдвое ниже средних показателей по группе всех исследованных государств мира.

Особенно острой для нашей страны в последние годы становится проблема региональной дифференциации бюджетной обеспеченности. Так, по данным аудиторов Счетной палаты, разрыв между самым высоким и самым низким уровнем покрытия доходами расходов в разрезе регионов России в 2004 г. Составлял 8,7 раза; в 2005 г. – 9,5 раза; в 2006 г. – 7,7 раза [6].

В 2007 г. разрыв между наиболее и наименее финансово обеспеченными субъектами Российской Федерации по уровню бюджетных возможностей несколько увеличился и составил почти 8 раз (табл. 3).

В качестве наиболее существенных изменений в сфере межбюджетных отношений, произошедших в 2007 г., можно назвать разнонаправленное колебание размеров дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности, переданных из федерального в региональные бюджеты. Это касается, прежде всего, Архангельской (снижение дотационности почти на 2% по сравнению с 2006 г.) и Мурманской (на 14,1%) областей. Одновременно произошло увеличение размеров дотаций, передаваемых в бюджеты Республики Карелия (на 13,7%), Калининградской и Псковской областей – на 19,8 и 15,4% соответственно.

Данные о размерах дотаций, выделенных в 2007 г. из Федерального фонда финансовой поддержки регионов (ФФПР) на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов СЗФО, а также прогнозные значения выравнивающих трансфертов на 2008–2010 гг., представлены в табл. 4.

Изменения в методике распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности (далее – Методика), произошедшие в 2007 г., привели к существенному перераспределению объема финансовой помощи между субъектами Российской Федерации [2]. В результате шесть регионов перешли из группы «доноров» в группу дотационных. Для семи регионов прирост дотаций в среднем за три года составил свыше 60%. Еще для шести субъектов Российской Федерации размер трансфертов (тоже в среднем за три года) снизился более чем на 30% (табл. 5).

Таким образом, к началу 2008 г. количественный состав финансовых «доноров» среди субъектов Северо-Западного федерального округа претерпел некоторые изменения – в эту группу вместо четырех регионов стали входить три: СанктПетербург, Вологодская и Ленинградская области. Вместе с тем Республика Коми вышла из списка «самых богатых» территорий округа.

В то же время в Вологодской, а тем более в Ленинградской области налицо факт невысоких значений бюджетной обеспеченности. Получается, что регионы-«доноры», достигнув определенного уровня данного показателя, становятся попросту не заинтересованными в дальнейшем наращивании темпов увеличения доходной части своих консолидированных бюджетов. К тому же в процессе перераспределения значительных средств в слабые субъекты федерации из экономически сильных регионов последние теряют стимулы со стороны  федерального центра к повышению собственной бюджетной обеспеченности. Результаты ретроспективного анализа обеспеченности субъектов СевероЗападного федерального округа бюджетными доходами в 2000–2006 гг. показали устойчивую тенденцию роста данного показателя (табл. 6).

Однако в таких регионах, как Новгородская и Псковская области, бюджетная обеспеченность к началу 2007 г. оказалась существенно ниже среднего уровня в СЗФО – на 31 и 42% соответственно. Самым высокообеспеченным субъектом РФ в 2006 г. был г. Санкт-Петербург – 47,7 тыс. руб. бюджетных доходов, приходящихся на одного жителя.

В прочих регионах округа в период c 2000 г. по 2006 г. наблюдалась ситуация значительной бюджетно-финансовой асимметрии. Так, в Мурманской области к началу 2007 г. показатель обеспеченности средствами консолидированного территориального бюджета на душу населения составил 127% среднего значения по федеральному округу; в Республике Коми – 115%; Архангельской области – 102%; Вологодской – 99%; Ленинградской – 85%; Республике Карелия – 84%; Калининградской области – 82%.

Корреляционно-регрессионный анализ, проведенный по материалам территорий, входящих в состав Северо-Западного федерального округа, позволяет сделать следующий принципиальный вывод: устойчивое развитие региона в определяющей степени зависит от наполняемости его консолидированного бюджета. При этом чем выше показатель бюджетной обеспеченности, тем меньше индекс сильной устойчивости (в нашем случае коэффициент корреляции равен –0,61). Следовательно, можно говорить о том, что экономика субъекта федерации развивается достаточно стабильно и эффективно.

Обобщая все вышесказанное, отметим, что переход регионов России на модель устойчивого развития нам видится в повышении их бюджетной обеспеченности путем практической реализации на различных уровнях государственной власти следующих первоочередных мероприятий:
на федеральном уровне:
-  ограничение сроков принятия федеральных законов, вносящих существенные изменения в бюджетную и налоговую сферы, в пределах шести месяцев до окончания финансового года;
-  законодательное установление различных условий осуществления бюджетного процесса для регионов страны в зависимости от уровня их дотационности;
-  компенсация из федерального бюджета части доходов субъектов федерации, «выпадающих» вследствие изменения российского законодательства;
-  совершенствование законодательных и нормативных актов в области взаимодействия региональных органов власти и налоговых органов по формированию проектов бюджетов на очередной финансовый год;
-  разработка четкого и прозрачного механизма оценки финансовых возможностей регионов для принятия новых расходных обязательств;
на региональном уровне:
-  повышение роли неналоговых источников доходов консолидированных бюджетов;
-  совершенствование управления доходами от использования государственной собственности;
-  организация оперативного учета задолженности хозяйствующих  субъектов по налогам и сборам;
-  совершенствование методического инструментария прогнозирования доходов и расходов консолидированных бюджетов;
-  диверсификация экономики регионов путем развития неключевых отраслей материального производства, малого и среднего бизнеса, сферы услуг.

Дополнительные меры по обеспечению устойчивого развития регионов включают:
-  более эффективное использование природно-ресурсного потенциала территорий;
-  принятие комплекса природоохранных мер в целях снижения резко возросшей в последние годы отрицательной «нагрузки» на экологическую среду;
-  внедрение передовых технологий и инновационных решений в производство;
-  повышение качества управления на всех уровнях государственной власти;
-  проведение более взвешенной государственной финансово-бюджетной политики в соответствии с целями социально-экономического развития каждого из субъектов федерации.

В завершение хотелось бы еще раз подчеркнуть, что достижение устойчивого развития  территорий в современных условиях отнюдь не локальная задача.

Решение этого уже ставшего насущным вопроса требует консолидации усилий всех государств мира вне зависимости от степени развития и внутреннего «самочувствия» их экономики. В то же время, как справедливо заметил Н.А. Флуд [8, с. 29], существующая концепция устойчивого развития не должна рассматриваться как некий окончательно сформированный свод принципов и определений. Это – «эволюционирующая теория, опирающаяся на знание фундаментальных законов развития природы и общества, понимание наличия экологических пределов и необходимости изменения дальнейших направлений развития человечества…».

Литература
1. Андрианов В.Д. Россия: экономический и инвестиционный потенциал. – М.: Экономика, 1999.
2. Барбашова Н.Е. Изменения в методике распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности регионов в 2008–2010 гг. // Проблемы совершенствования бюджетной политики регионов и муниципалитетов: Материалы VII научно-практической конференции (30 мая – 1 июня 2007 г.). – Петрозаводск: Изд-во ПетрГУ, 2007. – С. 12–19.
3. Голубецкая Н.П. Индикативные подходы определения приоритетности инвестиций в предпринимательской деятельности Северо-Западного региона России // Экономика Северо-Запада: проблемы и перспективы развития. – 2005. – № 4. – С. 53–65.
4. Моделирование устойчивого развития как условие повышения экономической безопасности территории / А.И. Татаркин, Д.С. Львов, А.А. Куклин и др. – Екатеринбург: Изд-во Урал. ун-та, 1999.
5. Попков В.В. Устойчивое экономическое развитие в условиях глобализации и экономики знаний: концептуальные основы теории и практики управления. – М.: Экономика, 2007.
6. Рябухин С.Н. Уровень бюджетной обеспеченности граждан Российской Федерации в 2000–2006 годах: Аналит. записка // Бюллетень Счетной палаты Российской Федерации. – 2007. – № 7 (115). [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://www.ach.gov.ru.
7. Устойчивость и экономическая безопасность в регионах: тенденции, критерии, механизмы регулирования / Г.П. Лузин, В.С. Селин, А.В. Истомин и др. – Апатиты, 1999.
8. Флуд Н.А. Как измерить «устойчивость развития»? // Вопросы статистики. – 2006. – № 10. – С. 19–29.
9. Ускова Т.В., Копасова С.С. Устойчивое развитие региона: от концептуальных основ – к практическим результатам: [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://www.vscc.ac.ru/content/view/664/73.
10. Журнал «Финанс»: [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://www.finansmag.ru/offline/num237.
11. Рейтинг национальных бюджетов: [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://www.finansmag.ru/85897.
12. Рейтинг субъектов Российской Федерации по величине бюджетной обеспеченности: [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://www.finansmag.ru/44559.
13. Расчеты распределения дотаций из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации на 2005 г., 2006 г., 2007 г. и 2008– 2010 гг.: [Электронный ресурс]. – Официальный сайт Министерства финансов Российской Федерации. Режим доступа: http://www1.minfin.ru/ru.