Аудит в сфере государственных закупок

Опарина С.И.,
кандидат экономических наук, заместитель заведующего кафедрой
финансового менеджмента и финансового права Московского
городского университета Правительства Москвы

Литвенко И.Ю.,
магистрант кафедры финансового менеджмента и финансового права
Московского городского университета Правительства Москвы

Сфера закупок претерпевает большие изменения. Аудит закупок – направление, которое требует глубокого теоретического осмысления и профессионального подхода к апробации новых критериев и показателей. В данной статье рассматриваются особенности аудита в сфере государственных закупок, его этапы и результаты работы.

Система в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд включает аудит закупок.

Аудит в области государственных закупок происходит во время внешнего контроля со стороны государства и основан на полномочиях, прописанных в действующем законодательстве [1].

Главными задачами проведения проверки в области государственных закупок являются:
- оценка и анализ выполнения всех закупочных задач;
- оценка и анализ закупочной деятельности.

Проверка выполнения задач закупки проводится с помощью оценки, анализа и проверки всех возможных данных об обосновании, полном соответствии всем законам, целесообразности, результативности и эффективности расходов на государственную закупочную деятельность по уже выполненным, заключаемым и планируемым государственным закупкам.

Предметом аудита в области государственных закупок является применение и формирование бюджетных средств. К объекту аудита в области государственных закупок относятся:
- органы государственной власти;
- бюджетные организации, использующие в закупочных целях субсидии;
- фонды обязательного медицинского страхования;
- государственные предприятия и автономные государственные компании;
- юридические лица, не относящиеся к государственным организациям, но имеющие обязательства перед государством;
- органы государственной власти;
- бюджетные государственные компании;
- органы местного самоуправления.

По информации ФАС России, в 2016 г. в центральный аппарат ФАС России подано 825 жалоб. Анализ информации о жалобах на действия (бездействие) заказчиков центральным аппаратом ФАС России показывает следующее: количество рассмотренных жалоб в 2016 г. по отношению к 2015 г. увеличилось в 5,4 раза (825 шт. и 153 шт.), из них признаны обоснованными в 2016 г. – 364 шт. и в 2015 г. – 136 шт.

В свою очередь признаны необоснованными в 2016 г. – 425 шт. и в 2015 г. – 17 шт.

Выдано по результатам рассмотрения предписаний в 2016 г. – 571 шт. и в 2015 г. – 38 шт.

Наибольшее количество рассмотренных ФАС России жалоб в зависимости от вида нарушения можно представить в следующем порядке. Предъявление к участникам закупки требования о представлении документов, не предусмотренных документацией о закупке – 63% от общего количества нарушений; неразмещение в единой информационной системе положения о закупке, изменений такого положения, информации о закупке или нарушения сроков такого размещения – 14% от общего количества нарушений; нарушения заказчиками порядка проведения закупочных процедур – 21% от общего количества нарушений; осуществление заказчиками закупок в отсутствие положения о закупке и без применения положений Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» – 2% от общего количества нарушений.

Для максимально эффективного аудита в области государственных закупок используются такие информационные источники, как:
1) все законодательные акты и нормативы, относящиеся к области государственных закупок;
2) внутренние распоряжения и документы, относящиеся к области государственных закупок;
3) электронные данные и площадки, относящиеся к области государственных закупок;
4) Единая информационная система ЕАИС;
5) сайты, относящиеся к объектам проверки;
6) издания, в которых размещается закупочная информация;
7) статистическая информация, полученная из официальных источников;
8) документация, представляемая заказчиком закупки;
9) результаты уже проведенных проверок;
10) базы данных, в том числе электронные;
11) информация, предоставленная экспертными организациями.

Для максимально эффективного аудита необходимо использовать всю возможную информацию, относящуюся к государственной закупочной деятельности.

Анализ документов и закупочных практик позволяет выделить три этапа проведения аудита в области государственных закупок:
I – подготовительный;
II – основной;
III – заключительный.

Остановимся более подробно на характеристике каждого этапа.

Во время первого этапа происходят предварительный анализ объекта и предмета проверки, изучение специфических особенностей закупки, получение всей возможной информации, на основе чего составляется программа проведения аудита государственной закупки.

Во время второго этапа происходят оценка, анализ и проверка законных обоснований закупки, ее обоснованности, целесообразности, эффективности, своевременности и результативности расходов. Необходимо на данном этапе обратить внимание на такие негативные явления, как: разрыв в системе планирования и размещения госзаказов, мобилизации и использования ресурсов и производственных мощностей; необоснованное завышение цен, по которым заключаются государственные контракты; задержки в размещении государственных заказов и заключении контрактов, нарушение процедуры закупок.

Во время заключительного этапа производится обобщение результатов проверки, формируется общий подробный отчет о результатах аудита государственной закупки, формируется список предложений.

В период предварительной оценки государственной закупки необходимо выбрать информационные источники, которые будут использоваться во время аудиторской проверки, и список государственных актов, влияющих на проведение закупки.

Получение информации, относящейся к закупке, необходимо проводить на основе оценки и анализа информации о предыдущих проверках, изучения документации, относящейся к предмету закупочной деятельности, из любых открытых информационных источников. На основе полученной информации формируются программа аудиторской проверки и вопросы, относящиеся к теме закупки.

В программе аудиторской проверки, как правило, указываются:
- основание для проведения аудиторской проверки;
- вопросы и цели аудита;
- сроки проверки;
- объект закупочной деятельности;
- состав аудиторской группы;
- информация, которую должен предоставить заказчик государственной закупки.

Для начала аудиторской проверки необходимо представить официальный документ о создании аудиторской группы; документацию, относящуюся к регламенту работ; план проведения закупочной деятельности, в том числе с описанием обоснования инициации закупки и максимальной цены контракта; требования, относящиеся к предмету закупочной деятельности, и др.

До подписания контрактных обязательств к уже приведенным документам необходимо представить всю документацию, относящуюся к процессу проведения закупочной деятельности, протоколы, запись вскрытия заявок от подрядчиков, заявки, отправленные на конкурс; данные об общественном обсуждении закупки; документы, относящиеся к факту приема выполнения контрактных обязательств, и др.

К уже завершенным закупкам необходимо представить документы, подтверждающие выполнение контрактных обязательств; информацию об отправке всей обязательной документации по закупке, всю отчетную документацию, закрывающие документы и др.

Целесообразность закупочных расходов основывается на наличии обоснования определенных государственных нужд, необходимых для максимально эффективной работы государственных программ целевого, стратегического и местного значения, выполнения государственных обязательств перед гражданами.

Обоснованием государственной закупки является наличие обоснованных нужд, перечень которых составляется на основе Федерального закона № 44-ФЗ с применением методик нормирования государственной закупочной деятельности и требований к уровню и качеству поставляемых услуг.

Также во время проведения аудиторской проверки необходимо принимать во внимания общий уровень планирования государственной закупочной деятельности, в том числе за счет анализа количества изменений, внесенных в первоначальный закупочный план, и равномерность закупочной деятельности на протяжении определенного отрезка времени.

Своевременность расходования бюджетных средств включает соблюдение и установление заказчиком конкретных сроков выполнения контрактных обязательств, необходимых для реализации всех поставленных задач и получения максимального эффекта от проведения государственной закупки. Для этого необходимо учитывать целый ряд факторов (сезонность предоставляемых услуг, время, потраченное на производство услуги; наличие резервов, скорость приемки результатов выполнения контракта, возможные временные затраты, необходимые для устранения ошибок при выполнении контрактных обязательств) [6].

Расходование бюджетных средств должно основываться на получении максимально возможной отдачи от направления этих средств на конкретные цели и на соблюдении принципа ответственности за выполненную работу и получение максимально возможного результата от выполнения контрактных обязательств [1]. В качестве одного из критериев можно использовать показатель «экономность», т.е. когда оплата товаров, работ, услуг происходит по цене, не превышающей среднерыночную для данной продукции, или существует необходимость в приобретении товаров (работ, услуг) с учетом существующей обеспеченности, планов проведения работ. Необходимо учитывать также показатель отсутствия фактов приобретения продукции через генеральных подрядчиков, оплата посреднических услуг которых составляет более 10% от общей стоимости заказа. Актуальным является и показатель своевременного начала эксплуатации оборудования, отсутствие незапланированных затрат на ремонт, техобслуживание в связи с истечением гарантийного срока, срока сопровождения в период, когда оборудование не эксплуатировалось. Под сомнение можно поставить эффективность использования бюджетных средств, когда имеется недобросовестность управления кредиторской задолженностью. А именно наличие в договорах о предоставлении средств из бюджета требований возврата средств в случае нарушения условий предоставления, неиспользования в установленные сроки, несвоевременной оплаты выполненных работ (т.е. необходимо исключить возможность применения штрафных санкций, подлежащих оплате за счет бюджетных средств).

Во время проверки законности расходования бюджетных средств происходит анализ выполнения заказчиком всех законодательных и нормативных актов России. Если аудиторская проверка покажет нарушения законов, относящихся к сфере государственных закупок, все материалы отправляются в уполномоченные контрольные органы.

Аудит эффективности как метод контроля заключается в анализе финансовых и натуральных показателей деятельности проверяемых органов и организаций и (или) показателей социально-экономического развития, зависящих от их деятельности, с целью формирования доказательных выводов об эффективности использования государственных средств. Перечень общих критериев и показателей эффективности операций в г. Москве утвержден приказом Контрольно-счетной палаты Москвы от 08.07.2015 № 61/01-05 «Стандарт 2.2. Аудит эффективности» [2].

Так, основными критериями результативности являются: получение в результате использования государственных средств товаров, работ, услуг, пригодных к использованию (надлежащего качества); получение результатов в сроки, когда потребность в них еще сохранилась, применение возможно; отсутствие фактов расходования бюджетных средств без получения результата; отсутствие фактов уничтожения результатов работ последующими работами; соответствие фактических значений показателей непосредственных результатов плановым (прогнозным); отсутствие фактов повреждения, утраты объектов собственности города при проведении работ.

Помимо аудита экономической эффективности закупок сегодня очень остро стоит вопрос аудита социальной эффективности каждой закупки. Для оценки социальной эффективности закупки можно использовать такой показатель, как доля социально значимых закупок в регионе (доля состоявшихся торгов в денежном выражении в сфере образования, в сфере культуры, социальной сфере по отношению к общему объему закупок за определенный период).

Необходимо также проводить оценку структуры и качества общего объема закупок у субъектов МСП на предмет анализа степени независимости субъектов малого и среднего предпринимательства. Оценку можно проводить по следующим критериям: наличие (отсутствие) прямой связи между субъектами МСП и заказчиками через владение долей в уставном капитале; сведения о совпадении юридических адресов и телефонов поставщиков; дата создания (регистрации) субъекта, увязанная с объемом закупок, в том числе объемом закупок у единственного поставщика; количество договоров, которые заключены с субъектами малого и среднего предпринимательства одним или несколькими заказчиками; экономия средств, достигнутая в результате проведения закупки; распределение способов закупок; доля закупок у единственного поставщика; среднее количество участников закупки на одну процедуру.

Данная научная и практическая задача развития закупочной деятельности требует скорейшего решения. Для этого необходимо провести комплексный анализ закупочной деятельности и выявить резервы для повышения ее эффективности. На основе проведенного анализа необходимо разработать алгоритм мониторинга закупочной деятельности для получения оперативной информации о проводимых конкурсах. Если проанализировать нормы Федерального закона № 44-ФЗ, то можно выделить несколько типов инструментальных подходов для обеспечения эффективности закупок.

Первый тип. Применение национального режима при осуществлении закупок определено ст. 14 Федерального закона № 44-ФЗ. Анализируя данную норму, можно, например, отметить, что в сфере закупок предусмотрены три механизма, позволяющие обеспечить закупку определенных товаров, работ, услуг для государственных и муниципальных нужд исключительно или преимущественно у производителей государств – членов Евразийского экономического союза, а именно: запрет на допуск товаров, происходящих из иностранных государств; работ, услуг, соответственно выполняемых, оказываемых иностранными лицами; ограничение допуска товаров, происходящих из иностранных государств; работ, услуг, соответственно выполняемых, оказываемых иностранными лицами; условия допуска товаров, происходящих из иностранных государств; работ, услуг, соответственно выполняемых, оказываемых иностранными лицами.

Второй тип. Правила описания объекта закупки определены ст. 33 Федерального закона № 44-ФЗ. Правила оценки заявок окончательных предложений участников закупки товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд в целях выявления лучших из предложенных условий исполнения контракта при проведении закупки, а также предельные величины значимости каждого критерия оценки заявок, окончательных предложений участников закупки утверждены постановлением Правительства РФ от 28 ноября 2013 г. № 1085. При этом сегодня отсутствуют четкие критерии оценки эффективности проводимых государственных закупок, методики оценки стоимости осуществления закупочной деятельности. Заказчики, осуществляющие закупку по правилам данного закона, при описании объекта закупки должны определить требования к закупаемым товарам, работам, услугам, чтобы, с одной стороны, повысить шансы на приобретение товара именно с теми характеристиками, которые им необходимы, соответствуют их потребностям, а с другой стороны, необоснованно не ограничить количество участников закупки.

Третий тип. Требования к участникам закупки определены ст. 31 Федерального закона № 44-ФЗ. Так, например, Правительство Москвы установило размер начальной (максимальной) цены контракта (цены лота) на поставку лекарственных препаратов, входящих в перечень жизненно необходимых и важнейших лекарственных препаратов, для обеспечения нужд города Москвы, равный 10 млн руб., в целях применения основания для отстранения участника закупки от участия в определении поставщика (подрядчика, исполнителя) или отказа от заключения контракта с победителем конкурентной процедуры в любой момент до заключения контракта [3].

Все представленные типы должны обеспечить эффективность закупок путем открытости, конкретности и действенного администрирования.

Таким образом, аудит в сфере закупок является одним из приоритетных направлений анализа результатов закупок и позволяет получать объективную оценку, способствующую принятию эффективных управленческих решений.

Литература
1. Федеральный закон от 05.04.2013 № 41-ФЗ «О счетной палате Российской Федерации» // СПС «Гарант».
2. Стандарт 2.2 «Аудит эффективности» (утв. приказом Контрольно-счетной палаты г. Москвы от 08.07.2015 № 61/01-05) (вместе с «Перечнем примерных критериев и показателей эффективности деятельности», «Перечнем общих критериев и показателей эффективности операций») // СПС «Гарант».
3. Постановление Правительства Москвы от 29.03.2016 № 117-ПП «Об установлении размера начальной (максимальной) цены контракта на поставку лекарственных препаратов, входящих в перечень жизненно необходимых и важнейших лекарственных препаратов, для обеспечения нужд города Москвы» // СПС «Гарант».
4. Батуева Д.И. Эффективность деятельности органов исполнительной власти в системе государственных закупок региона: автореф дис. ... канд. экон. наук: 08.00.05. Место защиты: Вост.-Сиб. гос. ун-т технологий и упр. – Улан-Удэ, 2014. – 23 с.
5. Волкова М.В. Оформление технического задания в сфере закупок // Силовые министерства и ведомства: бухгалтерский учет и налогообложение. – 2014. – № 9. – С. 31.
6. Ермакова А.В. Приемка работ, товаров, услуг // Госзаказ в образовании. – 2016. – № 3. – С. 91.
7. Репин А. Правила оценки заявок // Актуальные вопросы бухгалтерского учета. – 2016. – № 8. – С. 30.
8. Рябухин С.М. Аудит эффективности использования государственных ресурсов. – М.: Наука, 2009. – 284 с.
9. Доклад о результатах мониторинга применения Федерального закона от 18 июля 2011 г. № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» за 2016 г. [Электронный ресурс]. URL: zakupki.gov.ru/epz/main/public/news/news-preview.html?newsId=18094
10. Федеральный закон от 05.04.2013 № 44-ФЗ (ред. от 29.07.2017) «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд».