Проблемы реализации проектов государственно-частного партнёрства в России



Опубликовано в журнале "Менеджмент в России и за рубежом" №6 год - 2015


Холодкова В.В.,
кандидат экономических наук, доцент кафедры экономической
кибернетики Санкт-Петербургского государственного университета


Статья посвящена проблемам развития такой формы управления государственным имуществом, как государственно-частное партнёрство. Важным аспектом статьи является анализ российской перспективы в этой сфере. Анализ проблем реализации проектов в сфере государственно-частного партнёрства показывает слабую применимость таких схем. Рассматриваются различные аспекты трудностей, стоящих перед инвестором при участии в такого рода проектах. Строится прогноз развития отношений в сфере государственно-частного партнёрства с учётом кризисных явлений в экономике России.


Сегодня в Российской Федерации проекты государственно-частного партнёрства реализуются в очень небольшом объёме, многие реализуемые проекты являются, скорее, квазипроектами государственно-частного партнёрства (ГУП), причём это обусловлено не только неразвитостью законодательной базы, но и рядом иных причин и ограничений, а именно:
– недостаточная прибыльность большей части подобных проектов из-за недостаточного развития доходов потребителей;
– узкоспециализированное законодательство, не охватывающее всего многообразия форм государственно-частного партнёрства;
– отсутствие систематизации работы по передаче в частные руки государственного имущества;
– неготовность государства передавать социально значимые объекты в управление частному бизнесу;
– отсутствие чётких механизмов контроля за реализацией переданных в частные руки проектов;
– кризисные явления в экономике, которые, с одной стороны, дают новые возможности для развития в различных сферах экономики, с другой – приводят к дефициту бюджета и, как следствие, к недостатку финансовых средств, так необходимых для развития государственно-частного партнёрства.


Серьёзные шаги по развитию проектов в сфере государственно-частного партнёрства были сделаны в Санкт-Петербурге. Санкт-Петербург довольно успешно двигался к реализации проектов на основе схемы государственно-частного партнёрства начиная с начала 2000-х годов, реализовывая схемы сотрудничества с иностранным, в том числе частным, капиталом в области инфраструктурных проектов по тепломагистралям и сетям. В том числе такие проекты, как проект ОАО «Газпром» и правительства Санкт-Петербурга по полной реконструкции котельных и наружных тепловых сетей Петроградского района, строительство тепломагистрали от Северо-Западной ТЭЦ к Приморской котельной, строительство Юго-Западной ТЭЦ и ТЭЦ «Парнас», «Западный скоростной диаметр» (whsd.ru) и др.


В Санкт-Петербурге были реализованы или реализуются проекты: «Воздушные ворота Санкт-Петербурга» (реконструкция аэропорта «Пулково», терминал открылся 4 декабря 2013 г.), «Западный скоростной диаметр» (первая скоростная платная дорога в Санкт-Петербурге, окончание строительства последней очереди – начало 2015 г., создание завода по обработке ТБО в пос. Янино Ленинградской области. Ряд проектов, запланированных к реализации, остался неосуществлённым, например проект строительства Северной водопроводной станции. Был реализован конкурс, однако на завершающей стадии конкурса проект был остановлен. По России основная часть проектов – это проекты в области инфраструктуры (мосты через Каму и Буй, путепроводы в Рязанской области).


По материалам компании Ernst&Young [1], большое число проектов в области государственно-частного партнёрства запланировано в дорожной отрасли, а именно проекты строительства комплексов Центральной кольцевой автомобильной дороги, двух участков новой трассы М-11 «Москва–Санкт-Петербург» и участка трассы М-1 «Беларусь» (км 33–км 132). Согласно исследованиям компании Ernst&Young, в котором проанализировано 325 проектов, 44% предполагают привлечение частных инвесторов (ГЧП либо частных компаний) [1].


Реализация схемы государственно-частного партнёрства в первую очередь предполагает совместное инвестирование государства и инвесторов в проект. Правила и порядок инвестирования должны быть описаны и приняты законодательно.


Поскольку в федеральном законе пояснения даны только по форме государственно-частного партнёрства в виде концессионных соглашений, остановимся на этой схеме.


В Федеральном законе от 21 июля 2005 г. № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях» (далее – Закон о концессионных соглашениях) предусмотрены различные источники финансирования работ по государственно-частному партнёрству: средства бюджетов различного уровня (федерального бюджета, областного бюджета, местного бюджета) и средства инвесторов (какие-то источники финансирования могут не фигурировать в определенных проектах) (рис. 1):



С точки зрения организационной схемы управления и оформления договорных отношений по проекту схема реализации проекта по концессионным соглашениям может быть представлена следующим упрощённым способом (рис. 2).



В силу кризиса в российской экономике в 2014–2015 гг., с одной стороны, происходит серьёзный отток иностранного капитала, с другой – инвестировать в долгосрочные проекты по текущим ставкам российским инвесторам становится убыточно. Единственные инвесторы, обладающие дешёвыми длинными деньгами, иностранные.


Развитие кризиса в экономике России в 2014–2015 гг. не способствует повышению интереса инвесторов к проектам в формате государственно-частного партнёрства. Так что в ближайшее время вряд ли можно надеяться на существенный их рост в российской практике.


Даже без учёта текущих факторов риска в стране иностранный капитал сталкивается с большим числом барьеров при участии в реализации проектов по схеме государственно-частного партнёрства. К основным проблемам можно отнести следующие:
1) организационные проблемы;
2) законодательные проблемы;
3) процессуальные барьеры;
4) проблемы, связанные с особенностями российского менеджмента.


Организационные проблемы
Россия всегда славилась огромными территориями, управлять которыми довольно трудная и затратная задача. Это историческая проблема России. Большинство проектов в сфере государственно-частного партнёрства относятся к сфере ЖКХ, которая охватывает огромные территории и затрагивает межтерриториальные и межрегиональные связи. Последние не всегда очевидны. Именно вследствие того, что государственный механизм не в силах охватить и управлять большими территориями, он пытается передать свои функции в руки частного инвестора, оставив за собой только общий контроль над ситуацией, контроль за стратегией развития сферы.


Зачастую иностранные компании (часто европейские), которые стремятся участвовать в конкурсе, не могут оценить масштаб связей, которые необходимо будет учитывать при реализации проекта. Это связано с тем, что основной опыт их деятельности сконцентрирован на меньших просторах деятельности.


Оценить реальную рыночную стоимость такого проекта зачастую не под силу даже очень хорошим специалистам, имеющим достаточный опыт реализации подобных проектов в других странах. А полный расчёт эффективности, необходимого гарантированного дохода занимает слишком много времени и требует существенных затрат.


Законодательные проблемы
На сегодня в России существуют только Закон о концессионных соглашениях и некоторые местные законы: Закон города Санкт-Петербурга от 25 декабря 2006 г. № 627-100 «Об участии Санкт-Петербурга в государственно-частном партнёрстве», Закон Ленинградской области от 14 октября 2011 г. № 78-оз «Об участии Ленинградской области в государственно-частном партнёрстве», а также постановления Правительства РФ. Некоторые нормы, касающиеся проектов, реализуемых по схемам государственно-частного партнёрства, затронуты в Федеральном законе от 22 июля 2005 г. № 116-ФЗ «Об особых экономических зонах», Федеральном законе от 17 мая 2007 г. № 82-ФЗ «О банке развития», федеральных законах о государственных корпорациях – «Роснано», «Фонд содействия реформированию ЖКХ», «Олимпстрой».


Таким образом, инвестору приходится ориентироваться на части законодательства, которые затрагивают отдельные области регулирования отношений в сфере государственно-частного партнёрства. Кроме того, ряд отраслевых законодательных актов накладывают ограничения на осуществление проектов ГЧП. Так, введённый в действие Федеральный закон от 7 декабря 2011 г. № 416-ФЗ «О водоснабжении и водоотведении» (далее – Федеральный закон № 416-ФЗ) установил ряд ограничений на проведение концессионных сделок в этой сфере.


1. В ст. 5 Федерального закона № 416-ФЗ к полномочиям органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в сфере водоснабжения и водоотведения отнесено согласование решения концедента о заключении концессионного соглашения и о конкурсной документации в части долгосрочных параметров регулирования тарифов.


2. В ст. 41.1 установлены требования о том, что конкурс на право заключения концессионного соглашения, если объектом являются таковые системы, должен являться открытым.


Кроме того, этот Закон сформулировал требования к правилам формирования тарифов, а также ряд других вопросов, которые не регулируются Законом о концессионных соглашениях.


Представленные изменения добавили головную боль инвесторам, поскольку конкретизируют нормы федерального законодательства или ограничивают их, вступая в противоречие с действующим Законом.


Кроме прочего в практике российского законодательства происходят постоянные изменения законодательства по вопросам ЖКХ, инфраструктуры (например, Федеральный закон № 416-ФЗ), что связано с неустоявшимися правилами функционирования предприятий ЖКХ и иных инфраструктурных объектов.


Единой законодательной базы ГЧП в России нет. Следовательно, все попытки реализации проектов по схеме государственно-частного партнёрства идут «на ощупь».


В конечном счёте такие попытки приводят к уточнению некоторых позиций законодателя по отношению к процедуре проведения конкурсов. Однако изменения идут слишком медленно и не могут обеспечить потребности современного общества.


Процессуальные барьеры
Серьёзной проблемой является наличие полномочий у соответствующих органов управления (государственной власти) на инициализацию проекта, а также отсутствие у них специалистов, чтобы оценить эффективность и целесообразность реализации проекта во всех направлениях (экономика, техника). Но инициатор и сам не может точно оценить объём средств, которые сможет инвестировать в проект государство, так как прогноз бюджетных поступлений может быть существенным образом изменён под влиянием стратегии формирования бюджета на каждый следующий период. Так и происходит бюджетирование сегодня.


Возможности формирования гарантий для инвесторов в таких проектах оказываются существенным образом ограничены (сроки формирования бюджета составляют один год, а инфраструктурные проекты имеют существенно большой срок реализации, как правило, не менее пяти лет, а в некоторых случаях и 15–20 лет).


Сюда же можно отнести и ряд проблем, связанных с регулированием имущественных отношений. Многие предприятия (особенно МУПы, ГУПы), занятые в сфере инфраструктуры, имеют ряд объектов со специальными юридическими статусами, что приводит к необходимости при реализации такого проекта проводить срочную инвентаризацию объектов и оформление их надлежащим образом, что оказывается не всегда возможным и приводит к затягиванию процесса. Серьёзной проблемой является оформление прав собственности на сети для предприятий топливно-энергетического комплекса, предприятий, осуществляющих водоснабжение, и других подобных предприятий.


Эти проблемы оказывают существенное влияние на сроки реализации проектов ГЧП, зачастую отпугивают западных инвесторов непрозрачностью юридических схем.


Проблемы, связанные с особенностями российского менеджмента
Эта проблема наиболее серьёзная. Особенность российского менеджмента в том, что большинство директоров предприятий, задействованных в таких процессах, не заинтересованы в них. Важнейшая причина трудностей в реализации проектов на основании схемы государственно-частного партнёрства – неготовность бизнеса к изменениям, новым стандартам работы. Даже при наличии внешнего согласия с необходимостью реализации работы по схеме государственно-частного партнёрства менеджмент понимает, что его функции при такой схеме существенно ограничиваются и управление будет реализовываться под жёстким контролем как со стороны общества, так и со стороны инвестиционных структур, что личностно, как правило, неприемлемо.


Куда двигаться?
В марте 2010 г. было обнародовано постановление Правительства РФ от 5 марта 2010 г. № 128 «О предоставлении в 2010 году государственных гарантий Российской Федерации в валюте Российской Федерации по облигационным займам, привлекаемым юридическими лицами на осуществление инвестиционных проектов».


На 2010 г. только три инвестиционных проекта, включённых в перечень Правительства РФ, могли претендовать на государственные гарантии. Это инвестиционный проект «Строительство в г. Санкт-Петербурге автомобильной дороги «Западный скоростной диаметр», инвестиционный проект «Строительство скоростной автомобильной дороги Москва – Санкт-Петербург на участке 15-й км – 58-й км» и инвестиционный проект «Строительство нового выхода на московскую кольцевую автомобильную дорогу с федеральной автомобильной дороги М-1 «Беларусь» Москва – Минск». Проекты получали федеральную поддержку из средств Инвестиционного фонда РФ.


В дальнейшем оказание поддержки было приостановлено, хотя в настоящее время можно надеяться на возобновление деятельности Фонда и выделение средств на реализацию перспективных проектов.


Так, по сообщениям газеты «Ведомости», строительство Центральной кольцевой автомобильной дороги может быть приостановлено из-за проблем с финансированием, конкурс по оставшимся участкам может быть отложен. В то же время Председатель Правительства РФ Д.А. Медведев 15 апреля 2014 г. подписал постановление, в котором предусмотрена возможность инвестирования средств Фонда национального благосостояния в ценные бумаги крупнейших инфраструктурных проектов, что может дать проектам дополнительный источник финансирования.


Напрашивается очевидный вывод. Для реализации таких проектов необходимо в первую очередь создать единую законодательную базу по государственно-частному партнёрству, в которой необходимо учесть опыт уже реализованных проектов. Необходимо наличие общегосударственных норм реализации таких проектов, с конкретизацией этих норм на региональном уровне, с учётом территориальных и климатических особенностей, если таковые есть.


В долгосрочной перспективе законодательное регулирование, создание регулирующего аппарата и прочие мероприятия должны существенно упростить реализацию проектов на основе схем государственно-частного партнёрства, сделать их прозрачными для инвесторов (как российских, так и зарубежных), привлечь заинтересованных инвесторов к реализации важных для государства перспективных проектов.


Если кризис затянется на ближайшие несколько лет, что вполне вероятно при низких ценах на нефть, оживления реализации проектов ГЧП придётся ждать долго.


Это связано с отсутствием в российской экономике свободных денег и с дороговизной привлекаемых инвестиционных ресурсов, с высокой инфляцией, а также с трудностями привлечения иностранного капитала в связи с финансовой изоляцией страны и высоким риском инвестирования в текущих условиях.


Литература
1. Курс 2030: исследование развития инфраструктуры в России [Электронный ресурс]. URL: ey.com/Publication/vwLUAssets/EY-russia-infrastructure-survey2014-rus/$FILE/EY-russia-infrastructure-survey-2014-rus.pdf
2. Холодкова В.В. Перспективы реализации государственно-частного партнёрства в России // Менеджмент в России и за рубежом. – 2010. – № 6. – С. 27–34.
3. Айрапетян М.С. Зарубежный опыт использования государственно-частного партнёрства [Электронный ресурс]. URL: wbase.duma.gov.ru:8080/law?d&nd=981605628&mark=r981605004
4. Федеральный закон от 21 июля 2005 г. № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях».
5. Федеральный закон от 7 декабря 2011 г № 416-ФЗ «О водоснабжении и водоотведении».

03.11.2022

Также по этой теме:


Список просмотренных товаров пуст
Список сравниваемых товаров пуст
Список избранного пуст
Ваша корзина пуста