О качестве гражданского общества и государства



Опубликовано в журнале "Менеджмент в России и за рубежом" №4 год - 2013


Денисов В.М.,
д. т. н., заместитель
генерального директора
ОАО «Электромеханика»


Введение
Рассматривая проблему отношения общества и государства с позиции современных представлений о корпоративном управлении, я не нахожу видимых препятствий или весомых противоречий, позволяющих усомниться в обоснованности такого подхода. Более того, чем дальше, тем больше убеждаюсь в его продуктивности.


Практически все вопросы, с которыми мы сталкиваемся, анализируя механизмы функционирования систем корпоративного управления, возникают и при исследовании системы государственного менеджмента. Собственник бизнеса нанимает управленцев, формулирует цели, ставит задачи, передает необходимые полномочия, контролирует действия набранной команды и потребляет создаваемый ими продукт (часть прибыли от деятельности корпорации).


И точно так же общество формулирует заказ на услуги управления, передавая необходимые полномочия системе государственной власти, и затем потребляет продукт её деятельности (условия общественного существования).


Ни масштаб системы государственного менеджмента как самой большой управленческой иерархии, ни существенные различия в системе рисков (сравните возможность банкротства корпорации и банкротства государства) не позволяют считать систему государственной власти особой управленческой конструкцией, в отношении которой должны действовать особые управленческие концепции.


Распространяя принципы и общественный опыт функционирования систем корпоративного управления на отношения общества и государства, мы неизбежно подходим к вопросу оценки качества институтов гражданского общества и государства. Однако на этом пути нас не будет интересовать банальный посыл: «Люди живут хорошо, значит, у них хорошее государство». Определить критерии качества – значит понять источники качественного взаимодействия общества и государства, которое в первую очередь определяется качеством соответствующих социальных институтов.


Предварительные замечания
Предварительно выскажу несколько замечаний методического характера.


О качестве вообще и о качестве в контексте данной статьи
В общем случае качество определяет меру соответствия товаров, работ, услуг условиям и требованиям стандартов, договоров, контрактов, запросов потребителей.


В этом смысле для оценки качества системы государственного управления очень часто выбирают оценку качества жизни. Такой подход можно считать обоснованным.


Оценка качества жизни применяется во всём мире, хотя и представлена разными методиками. Этот параметр хорошо структурирован и достаточно технологично формируется при анализе статистических данных и экспертных оценок.


Полученное на его основе заключение позволяет сравнивать качество жизни в изучаемой стране с общемировым или региональным. Однако такой методический подход не позволяет определить глубинные источники, влияющие на формирование уровня жизни. Как следствие, он не даёт возможности оценить качество государственного управления и качество гражданского общества как механизма воспроизводства власти.


Изучая качество жизни, мы всегда изучаем следствие, результат действия системы власти, созданной обществом. И делаем это вне оценки отношения общества к условиям собственного существования.


Об оценке качества самого общества
В методическом плане, находясь внутри общества и рассматривая проблему качества изнутри, мы обязаны оставить за скобками вопрос оценки качества самого общества как первоисточника государственной власти. В противном случае неизбежно теряется точка опоры, исчезает система координат, относительно которой только и может быть проведена оценка качества. В контексте избранной темы мы должны принимать общество таким, какое оно есть. И если это так, то вопрос качества неизбежно трансформируется в вопрос соответствия гражданского общества и государства текущим запросам общества. Логика здесь очень простая: если гражданское общество и государство ответственны за создание условий жизни общества, то их качество определяется ровно тем, насколько результаты их деятельности соответствуют запросам общества.


Методически наш подход строится на том, что, находясь внутри общества и осознанно отстраняясь от его оценки, мы размышляем о качестве социальных институтов, ответственных за воспроизводство системы государственного менеджмента. Фактически мы размышляем о соответствии социальных институтов обществу и его запросам.


Гражданское общество и государство: критерии качества
Таким образом, качество институтов гражданского общества и государства определяется способностью этих институтов к качественному воспроизводству системы государственного менеджмента.


Развивая далее эту мысль, получаем: качественное воспроизводство государственного менеджмента есть такое воспроизводство, которое в итоге приводит к созданию качественных, то есть удовлетворяющих общество, условий его существования. Что, по сути, и является признаком взаимного соответствия общества и действующих в нём институтов.


Общество «понимает», какие условия существования являются для него приемлемыми и достойными, а гражданское общество, отражая это понимание, воспроизводит систему государственного менеджмента, способную их исполнить.


Такой подход кроме всего прочего означает, что только общество как заказчик услуг государственного управления и как источник государственной власти имеет право и возможность оценивать качество своих институтов. Наполняя содержанием такие понятия, как «качество гражданского общества» и «качество государства», мы действуем от имени общества.


Исходя из понимания основной задачи гражданского общества [1], будем оценивать качество этого института как способность:
-  непрерывно вырабатывать модель качественных условий общественного существования (в частном случае «условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека» [3]);
-  обеспечивать воспроизводство системы государственного менеджмента, нацеленной на реализацию этой задачи.


Вспомним, что государство как социальный институт создается исключительно для исполнения заказа, сформированного обществом в рамках института гражданского общества. Тогда качество государства определим как способность:
-  адекватно воспринимать заказ общества, сформированный в среде гражданского общества (а больше негде!);
-  реализовывать этот заказ (естественно, в рамках отклонений, допускаемых обществом как заказчиком).


Исходя из сделанных выше определений представим основные черты идеального (то есть обладающего наивысшей оценкой качества) гражданского общества. Оно:
1) непрерывно вырабатывает, объединяет и формализует общественное представление об условиях собственного существования;
2) обладает неограниченными возможностями для создания именно такой системы государственного управления, которая способна реализовывать необходимую модель общественного существования.


Симметрично формируем признаки идеального государства, которое:
1) адекватно и оперативно воспринимает представление общества об условиях собственного существования;
2) в точности формирует те условия, которые заказаны обществом.


Обобщая и создавая от лица общества единую конструкцию, определим, что качество системы двух социальных институтов – это её способность непрерывно формировать и исполнять заданную обществом модель условий собственного существования.


Структура и источники качества системы социальных институтов
Путь к качеству проходит через следующие этапы:
-  формирование обществом модели качественных условий своего существования;
-  воспроизводство государственной власти, берущей на себя ответственность за выполнение этого запроса;
-  реализация государственной властью запроса общества.


Выстраивая такой путь, мы всего лишь повторяем обычную схему любых целенаправленных действий: постановка задачи, создание инструмента, реализация задачи.


Общество и государство проходят этот путь в единстве, в том числе в единстве социальных институтов.


Постановка задачи: модель условий существования
Общественное представление об условиях собственного существования, постепенно формализуясь, проходит через несколько слоёв социальных институтов, приобретая всё более чёткий и осмысленный вид (тот, который как запрос общества может быть предъявлен избираемой им власти). Избрание власти само по себе не имеет смысла, если не сформирован запрос о целях и задачах государственного управления.


Первично-стихийное представление. Первичным носителем знаний и представлений о достойных условиях жизни общества являются его граждане [2]. Их представление о себе, об обществе являет пример модели распределённых знаний, нечётких, в меру вербальных, скорее эмоциональных.


Если в обществе не сформированы другие, более эффективные, механизмы самоидентификации, то, видимо, это состояние будет соответствовать низшему уровню качества, неразвитому гражданскому обществу. Общественный разум, не управляемый общей идеей, не занятый осмысливанием собственной идентификации, вовлечённый в решение массы задач текущего жизнеобеспечения, не способен сформировать и сохранить единую позицию.


Для качественного роста нужны дополнительные институты. Среди них институты, целенаправленно осмысливающие условия жизни, и институты, позволяющие осуществлять внутренние коммуникации, перемешивая позиции разных групп общества и уберегая тем самым общественное сознание от крайних оценок. Таким путём в котле естественно-стихийного представления о жизни возникает целенаправленный процесс самоидентификации.


Институты осознанного осмысления. В обществе всегда есть центры (социальные группы как носители общественно значимых идей), целью и смыслом существования которых являются изучение и анализ тех или иных сторон общественной жизни. К ним нужно отнести все или почти все существующие в социуме общественные объединения и партии: от движения любителей кактусов до движения за свободу политзаключённых (1).


Сюда же со всей осторожностью отнесём институты национальной самоидентификации, хорошо понимая, что любой институт может служить источником раздражения для некоторых слоёв общества, но любому здоровому обществу нужны подобные раздражители.


Каждая такая ячейка осмысливает весьма узкий круг вопросов, но ячеек много.


Политические партии занимают здесь особую роль, поскольку могут действовать масштабно, целенаправленно, в рамках осознаваемой идеологии. И именно поэтому партийное представление как наиболее оформленное и наиболее осмысленное может стать превалирующим в обществе… Но не забудем: чем крупнее партия, тем больше искушение для неё отождествить себя с обществом, постепенно переходя к примату партии и рано или поздно подменяя общественные приоритеты партийными.


Коммуникационные институты. Коммуникационные институты обеспечивают в обществе взаимный обмен внутренними знаниями, перемешивание позиций и оценок, сформированных институтами, осмысливающими отдельные стороны общественной жизни. Для того чтобы донести эти знания до всех членов общества, перемешать, дополнить, взаимно обогатить, служат семья, церковь, школа и другие институты социализации, работа, массмедиа, институт интернет-коммуникаций [2].


И только так, осмысливая своё состояние (и стихийно, и целенаправленно), свои запросы и желания, в борьбе разных мнений, в слиянии и взаимообогащении позиций и знаний протекает процесс самоидентификации. Средой для этого процесса является институт гражданского общества, а главным результатом – формирование осмысленного взвешенного общественного запроса в отношении условий существования.


Государство как единственный институт, основной целью существования которого являются осмысление и реализация условий общественной жизни. Рассуждая о связи гражданского общества и государства, принято исходить из предположения об антиподе этих институтов.



(1) В том числе: институты защиты прав потребителей, институты защиты прав человека, защиты прав материнства и детства, молодёжные, религиозные организации, институты местного самоуправления.



В этом подходе есть своя логика, обусловленная историческим опытом: государство, созданное обществом, имеет тенденцию к постепенному смещению акцентов: забота об обществе постепенно дополняется заботой о себе (без чего, впрочем, невозможно существование сильного устойчивого государства). Однако в любом случае содержание и форма этих институтов подчинены общей цели: созданию условий жизни для общества.


Может быть, главное отличие государственного размышления состоит в его практичности. Для граждан и групп оно носит характер надежды, мечты о светлом, но достижимом будущем и имеет очень короткий горизонт видения, может быть, в пределах полупоколения. Для сильного государства процесс такого размышления всегда должен сопровождаться планированием и исполнением. И, как следствие, оно приводит к наиболее осмысленному видению темы, глубокому, с наибольшим горизонтом планирования, с постановкой стратегических и локальных задач, с оценкой потребных ресурсов…


Предварительные выводы. Создать качественную модель условий своего существования может  общество, в котором идёт процесс непрерывной самоидентификации. «Кто я, как я живу, чем я живу» – это самоидентификация сегодня. «Как я хочу жить» – это уже попытка увидеть и понять самого себя в ближайшем будущем. Вторая задача не может быть решена, если общество не пыталось решить первую задачу.


Состояние непрерывного духовного напряжения есть нормальное состояние активной зрелой личности. Точно так же способность общества к внутреннему духовному напряжению говорит о высоком качестве гражданского общества и, надо полагать, соответствующего ему института государства.


Ещё раз перечислю объективные признаки высокого качества: глубокая структурированность общественных институтов, их разнообразие и активность, устойчивые свободные внутренние коммуникации и, наконец, единение гражданского общества и государства в форме непрерывно разрешаемого противоречия.


Воспроизводство государственной власти
Воспроизводство системы государственной власти, которая способна создать ожидаемые от неё условия жизни, – это не процесс конструирования органов власти по заранее разработанному плану. В условиях демократического общества воспроизводство власти – это всего лишь процесс выбора и передачи властных полномочий тем группам или тем лидерам, позиция которых в наибольшей степени соответствует превалирующим в обществе настроениям.


И тогда легко сформулировать правило, которое позволяет оценивать качество института, обеспечивающего эту процедуру: активность граждан в выражении своей позиции на выборах есть прямое отражение качества гражданского общества. Что означает: чем активнее граждане выражают свою позицию при избрании власти, тем с большим основанием можно говорить о высоком качестве гражданского общества.


Присоединяя к этому выводу материал предыдущего раздела, сделаем предварительное заключение: если общество активно вырабатывает свою позицию, то оно не менее активно выражает её на выборах…


А если общество недемократическое? Сословная монархия, рабовладельческое государство, джамахирия? Существует ли гражданское общество в условиях недемократического государства и как оно действует?


Нас не должен вводить в заблуждение устойчивый термин «гражданское». Позволю, опираясь на [1], отметить: функцией гражданского общества как социального института является воспроизводство государственной власти. А власть как форма управления возникает в любом обществе в ответ на потребность общества в создании условий для жизни, точно так же как менеджмент есть возможная ответная реакция на потребность группы людей в управлении ими.


Таким образом, институт гражданского общества как институт воспроизводства власти действует в любом обществе. И, значит, мы с полным правом можем оценивать качество этого института и соответствующего ему государства в любом обществе и в любой общественно-экономической формации.


Государственное управление как способ создания условий жизни
Итак, общество, сформировав свой запрос, избрало государственную власть.


И если качество института гражданского общества является высоким, то государственная власть обладает высокой легитимностью, так как избрана большинством членов общества, действующих осознанно и хорошо понимающих, какую задачу они решают в этот момент.


Добавлю: в условиях такого выбора власть получает чёткий социальный заказ, осмысленный обществом и поддержанный большинством его членов.


И ещё: при высоком качестве гражданского общества контроль за деятельностью системы государственного менеджмента будет непрерывным во времени и в пространстве (то есть всё время действия власти и во всех секторах жизни общества).


Следовательно, можно ожидать, что в условиях такой системы ограничений (чётко поставленные задачи, высокая легитимность власти, непрерывный контроль) качество государственного управления будет весьма высоким.


Рассмотрим ту же ситуацию при низком качестве гражданского общества. Слабо выраженный, невнятный запрос со стороны общества, дополненный низкой активностью на выборах, не создаёт мотива к созданию сильной государственной власти, действия которой направлены исключительно в сторону общества. Возникающая при таких условиях система государственного управления действует в изотропной среде, где отсутствует или весьма незначительна реакция общества на действия власти, и она, как любой ненагруженный орган, становится вялой.


Признаки низкого качества системы «гражданское общество – государство», как правило, хорошо известны: в отсутствие необходимости и потребности думать об обществе взгляд государства всё более и более направляется на себя самого. И тогда происходит необоснованный рост численности чиновников, их должностные оклады значительно превышают среднюю зарплату по стране, налёт фальшивой сакральности начинает появляться на всём, что связано с властью.


Таким образом, качественная государственная власть возникает как реакция на высокое качество гражданского общества, как следствие высокого качества социальных институтов. При низком качестве гражданское общество воспроизводит низкокачественную власть, неспособную эффективно заботиться об обществе.


Независимо от качества своих социальных институтов у общества практически всегда есть повод быть неудовлетворённым действиями власти. И чем активнее общество, тем больший объём претензий и в более жёсткой форме оно предъявляет государству.


Действительно, сложность самой задачи государственного управления и соответствующая ей сложность выбора модели власти таковы, что практически не оставляют шансов на безошибочное и эффективное управление. Власть, как любой действующий субъект, имеет право на ошибку. И любая ошибка власти, особенно в случаях её повторения, приводит к накоплению объёма претензий со стороны общества. (Точно так же в корпоративном управлении у собственника активов накапливается объём претензий к нанятому им менеджеру.)


Вот точка, в которой особенно ярко проявляется аналогия отношений в системе корпоративного управления (система «собственники – менеджеры») и в системе государственного управления (система «общество – государственная власть»). Опытные собственники (то есть «качественные») способны создать сильную команду управленцев и передают ей полномочия (в рамках института корпоративного права). Аналогично сильное общество создаёт сильное государство (в рамках института гражданского общества).


Противоречие между управленцем и заказчиком управленческого труда носит непрерывный объективный характер. Во многом это определяется различной степенью погружённости в проблемы управления, более глубоким пониманием механизмов управления со стороны менеджеров, которые (в отличие от заказчиков своего труда) профессионально подходят к решению поставленных перед ними задач.


Как следствие, ни иерархия корпоративного менеджмента, ни иерархия государственного менеджмента не являются противниками, антагонистами создавших их институтов, но непрерывно находятся в состоянии динамического противоречия с ними. И, как следствие, одной из составляющих регулярного менеджмента является непрерывное разрешение противоречия между заказчиком управленческого труда и исполнителем этого заказа. В этой ситуации важную роль начинают играть механизмы защиты управленца от спонтанных необдуманных действий заказчика, в том числе предотвращение необоснованного оперативного вмешательства заказчика в действия нанятого им менеджера.


Для обеспечения возможности стабильной продуктивной управленческой работы применяется набор хорошо известных средств. Например, этой цели служат прямые законодательные нормы, относящие все вопросы руководства текущей деятельностью общества к компетенции избранного исполнительного органа (что фактически означает отстранение собственника от оперативного управления) [4]. В применении к системе государственной власти подобные механизмы блокируют возможность возникновения нескончаемой череды выборов или возможность проведения референдума без серьёзнейших для этого оснований(1).


Эти механизмы защищают действующих менеджеров, но, в конечном счёте, направлены на защиту интересов заказчика (собственника активов в одном случае и общества – в другом). Это тоже является одним из источников качества системы институтов.


Говоря об общей лояльности управленческой иерархии по отношению к собственнику и обществу, я делаю оговорку: даже в условиях лояльной иерархии почти всегда можно найти нелояльных менеджеров. Однако при высоком качестве институтов корпоративного и государственного управления наличие нелояльных менеджеров не может стать поводом для того, чтобы считать нелояльной всю управленческую иерархию.


Заключение
Нет особого смысла рассматривать обособленно качество института гражданского общества и института государственной власти. Каждый из этих институтов решает свои задачи, но работа этой системы подчинена единой цели: непрерывное формирование заданной обществом модели условий существования.


И поэтому качественной нужно считать такую систему, при которой общество способно управлять условиями своего существования, управляя государством. Чем лучше результат госуправления соответствует общественной модели, тем выше оценка качества. И если общество не имеет высоких притязаний и оттого не получает услуг комфортного существования, то это не имеет отношения к оценке качества. Это имеет отношение только к возможной характеристике самого общества, оценка которого осознанно оставлена мной за пределами избранного метода. В любом случае общество получает то, что оно просит. Слабое общество с вялыми институтами получает слабую управленческую реакцию со стороны государства.



(1) Или же попросту блокируют возможность смены топ-менеджмента. – Ред.



Путь к высокому качеству включает активное формирование обществом запроса, воспроизводство государственной власти, берущей на себя ответственность за выполнение этого запроса, исполнение и реализацию государственной властью этого запроса.


Объективными признаками высокого качества служат глубокая структурированность общественных институтов, их разнообразие и активность, устойчивые свободные внутренние коммуникации, единство гражданского общества и государства в понимании своего назначения.


Качественная государственная власть возникает как реакция на высокое качество гражданского общества, как следствие высокого качества социальных институтов, и результатом взаимодействия качественных институтов будет получение тех условий общественного существования, которые общество сформировало как свой заказ государству.


Литература
1. Денисов В.М. Гражданское общество, государство и менеджмент // Менеджмент в России и за рубежом. – 2010. – № 1.
2. Денисов В.М. Гражданское общество как механизм гражданской самоидентификации общества // Менеджмент в России и за рубежом. – 2012. – № 1.
3. Конституция Российской Федерации, 1993.
4. Федеральный закон от 26 декабря 1995 г. № 208-ФЗ «Об акционерных обществах» (ред. от 29.12.2012).


26.03.2020

Также по этой теме: