Системный подход к управлению государственными закупками

Хачатрян Г.А.,
преподаватель кафедры
 экономики,менеджмента и права
Вольского высшего военного училища тыла
(военного института)

Начало 1990-х гг. ознаменовалось переходом России к новым экономическим условиям. В 1991–1992 гг. были приняты нормативные правовые акты, в соответствии с которыми:
- упразднялись централизованное распределение материальных ресурсов и обязательный государственный заказ;
- отменялось принудительное сохранение сложившихся хозяйственных связей, по одностороннему требованию покупателя;
- устанавливалась новая договорная система хозяйственных связей – рыночная, главными инструментами которой являются договоры, контракты, соглашения.

Первоначально преобладало мнение, что современный рынок, являясь системой, образованной из самых разнообразных взаимосвязанных рынков, и представляющий собой механизм, сводящий вместе покупателей (предъявителей спроса) и продавцов (поставщиков) отдельных товаров и услуг, обеспечит эффективное функционирование рыночной экономики [1, с. 4].

Однако, как показала практика, без государственного регулирования рынок не может решить всех вопросов как экономического, так и социального развития общества. Тем более что масштабы государственной собственности и доля государственных расходов в валовом внутреннем продукте в настоящее время, по некоторым оценкам, составляют почти половину ВВП в промышленно развитых странах и примерно одну четверть в развивающихся странах [2, с. 27].

Действенным рычагом влияния государства на экономику является система государственных заказов, закупок продукции, работ и услуг для государственных нужд, занимающая значительное место в затратной части бюджета большинства развитых стран. Поэтому неотъемлемым элементом системы государственного регулирования является оптимизация расходов государственного бюджета. Исследователи отмечают недостаточную изученность проблемы управления госзакупками как экономической системой [3, с. 9].

Механизм государственных закупок, безусловно являясь системой, состоящей из ряда подсистем, по нашему мнению, может быть представлен в виде структуры, изображенной на рис. 1.

Рассмотрим каждый элемент представленной структуры системы государственных закупок (СГЗ).

I. Подсистема научного обоснования СГЗ – научные подходы, принципы и методы.
1.1. Научные подходы – системный подход, комплексный подход, интеграционный,  маркетинговый, функциональный, динамический, воспроизводственный, процессный, ситуационный, нормативный, количественный, административный, поведенческий.
1.2. Принципы госзакупок – открытость, прозрачность, подотчётность, ответственность, конкурентность, равенство, справедливость, эффективность и обоснованность [4, с. 22].
1.3. Методы госзакупок – административные, организационные, экономические (наблюдение и сбор фактов, эксперимент, моделирование, метод научных абстракций, анализ и синтез, индукция и дедукция, исторический и логический методы, графический метод).

II. Подсистема экономики СГЗ:
2.1. Основные законы рыночных отношений – закон спроса, закон предложения, закон возрастания дополнительных затрат, закон предельной полезности, закон эффекта масштаба производства, закон убывающей доходности, закон конкуренции и пр.
2.2. Экономическое обоснование мероприятий по повышению эффективности СГЗ – позволяет повысить эффективность и стабильность функционирования всей системы госзакупок.
2.3. Основные показатели эффективности СГЗ – сокращение расхода бюджетных средств и показатели сравнительной эффективности [5].

Сокращение расхода бюджетных средств (С) в результате проведения конкурса на размещение заказа на поставку конкретного вида товара определяется по следующим формулам:

где СА – сокращение абсолютное, тыс. руб.;  – стоимость предложения, выставленного заказчиком на конкурс;  – стоимость заключенного контракта; З – затраты заказчика на организацию и проведение конкурса.

Тогда сокращение относительное, %, вычисляется по формуле

Сокращение расхода бюджетных средств в результате проведения заказчиком всех конкурсов на размещение заказов в отчётном периоде (квартал, с начала года) рассчитывается по следующим формулам: сокращение абсолютное, тыс. руб.:

где  – общая стоимость всех предложений, выставленных заказчиком на конкурсы;  – общая стоимость заключённых контрактов;  – общая стоимость предложений заказчика, которые не привели к заключению контрактов; З – затраты заказчика на организацию и проведение конкурсов; сокращение относительное, %:

Сравнительная эффективность проведения конкурсов на размещение заказов определяется в следующих вариантах.

1. Сравнительная эффективность, рассчитанная относительно средней цены товара, предложенной поставщиками, отражает результативность конкурса в пределах его участников. При этом во всех случаях она должна быть положительной, то есть контрактная цена товара не может превышать средневзвешенную цену товара в заявках участников.

2. Сравнительная эффективность, рассчитанная по второму варианту относительно рыночной цены, применяется в случаях, когда продукция носит массовый характер и имеется в свободной продаже.

3. Сравнительная эффективность, рассчитанная по третьему варианту относительно предыдущего конкурса, характеризует динамику работы заказчика по проведению конкурсов. При этом контрактная цена товара предыдущего конкурса принимается с учётом инфляции относительно контрактной цены товара по результатам проведённого конкурса, эффективность которого рассчитывается.

Сравнительная эффективность проведения конкурса на размещение заказа на поставку конкретного товара рассчитывается по формулам: абсолютная эффективность, тыс. руб.:

где  – цена товара, с которой сравнивается контрактная цена (1-й вариант – средняя цена товара, предложенная поставщиками; 2-й вариант – среднерыночная цена товара; 3-й вариант – контрактная цена товара на предыдущем конкурсе);  – контрактная цена товара по результатам проведенного конкурса; К – количество товара, закупленного на конкурсе; относительная эффективность, %:

В качестве средней цены товара, предложенной поставщиками, принимается средневзвешенная величина цен, предложенных всеми поставщиками – участниками конкурса. В случае равенства предлагаемых ими объёмов поставок вместо средневзвешенной применяется среднеарифметическая величина цены:

где К и Ц – количество и цена товара, предложенного каждым из поставщиков; N – количество поставщиков, участвующих в конкурсе.

В случае изменения контрактной цены в процессе исполнения контракта целесообразно уточнить расчёт сравнительной эффективности конкурса по формуле

где  – средневзвешенная по объёмам поставки контрактная цена товара, изменяемая в процессе выполнения контракта.

Общая сравнительная эффективность проведения заказчиком всех конкурсов на размещение заказов на поставки товаров в отчётном периоде (квартале, с начала года) определяется суммированием сравнительных эффективностей всех конкурсов, проведенных в этом периоде:
абсолютная эффективность, тыс. руб.:

где  – сумма абсолютных эффективностей по всем конкурсам, проведенным в отчётном периоде; относительная эффективность, %:

где  – общая сравнительная эффективность, тыс. руб., может быть рассчитана в трёх вариантах: относительно средней цены, предложенной поставщиками; среднерыночной цены; контрактной цены на предыдущих конкурсах;  – общая стоимость всех контрактов, заключённых в отчётном периоде, тыс. руб.

III. Целевая подсистема СГЗ направлена на обеспечение главной задачи – регулирование отношений, связанных с размещением заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд (далее также – размещение заказа).

3.1. Обеспечение единства экономического пространства на территории Российской Федерации вследствие единого порядка размещения заказов.
3.2. Эффективное использование средств бюджетов и внебюджетных источников финансирования.

3.3. Расширение возможностей для участия физических и юридических лиц в размещении заказов и стимулирования такого участия, развитие добросовестной конкуренции.
3.4. Совершенствование деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления в сфере размещения заказов.
3.5. Обеспечение гласности и прозрачности размещения заказов, предотвращение коррупции и других злоупотреблений в сфере размещения заказов.

IV. Функциональная подсистема СГЗ – обеспечивается, с одной стороны, производителями в отношении выпуска различных видов продукции, с другой – заказчиками в отношении проведения закупок.
4.1. Планирование, являясь одним из ключевых элементов процесса управления системой госзакупок, служит мощным инструментом для повышения его эффективности; позволяет рационально использовать бюджетные средства и рыночные возможности.
4.2. Организация – процесс установления последовательности целевого, соподчинённого и согласованного в пространстве и во времени взаимодействия частей целого как системы для достижения в конкретных условиях, в определённые сроки поставленных целей специально выработанными для этого методами и выявленными средствами и с наименьшими затратами ресурсов [6, с. 159].

Применяется обычно к двум взаимосвязанным подсистемам – управляющей и управляемой – и затрагивает все фазы состояния социально-экономических систем: формирование, функционирование и развитие.

4.3. Контроль в СГЗ – это процесс, обеспечивающий достижение системой поставленных целей. Очевидно, что все госзакупки должны осуществляться в строгом соответствии с действующим законодательством, соблюдение которого контролируется уполномоченными государственными органами.
4.4. Мотивация в системе госзакупок призвана обеспечить высокий и устойчивый интерес к конкурсным процедурам как со стороны юридических, так и со стороны физических лиц.
4.5. Регулирование как функция менеджмента должно быть направлено на изучение изменений факторов внешней среды, оказывающих влияние на эффективность функционирования системы, и принятие мер по доведению параметров системы госзакупок до требований внешней среды.

V. Обеспечивающая подсистема СГЗ:
5.1. Методическое обеспечение. Включает все теоретические, методические и практические вопросы по разработке, функционированию и развитию СГЗ, которые должны быть обоснованы и изложены в соответствующих нормативно-методических документах межгосударственного (международного), федерального (государственного), муниципального (республиканского, регионального) либо фирменного уровня.
5.2. Финансовое обеспечение. Предоставление бюджетным учреждениям финансовых ресурсов и их использование осуществляются на условиях сметно-бюджетного финансирования, основополагающими принципами которого являются выделение ассигнований на основе смет и обязательность использования бюджетных средств в соответствии со сметой. Эти меры позволяют обеспечивать целенаправленность, эффективность и экономность использования финансовых ресурсов, а также соблюдение финансовой дисциплины, плановость и подконтрольность финансовой деятельности.
5.3. Информационное обеспечение СГЗ – одна из важнейших обеспечивающих функций, качество которой является определяющим фактором обоснованности принимаемого решения и эффективности функционирования системы.

В настоящее время информация по проведению госзакупок публикуется более чем на 1800 официальных сайтах, но уже с 2011 г. планируется создание единого официального сайта Российской Федерации по размещению информации о размещении заказов и определён уполномоченный на его ведение федеральный орган исполнительной власти (Минэкономразвития РФ) [7].

5.4. Правовое обеспечение. В настоящее время основными документами, регламентирующими правовые отношения в области государственных закупок, являются:
- кодексы: Гражданский кодекс Российской Федерации; Бюджетный кодекс Российской Федерации;
- федеральные законы: от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд»; от 13 декабря 1994 г. № 60-ФЗ «О поставках продукции для федеральных государственных нужд»; от 29 декабря 1994 г. № 79-ФЗ «О государственном материальном резерве»; от 2 декабря 1994 г. № 53-ФЗ «О закупках и поставках сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для государственных нужд»; от 21 декабря 1995 г. № 213-ФЗ «О государственном оборонном заказе»;
- иные федеральные законы, регламентирующие правовые отношения, связанные с размещением заказов.

5.5. Организационно-техническое обеспечение СГЗ включает в себя:
- способы размещения заказов для обеспечения государственных нужд:
с проведением торгов – конкурсы (открытые, закрытые); аукционы (открытые, в том числе в электронной форме; закрытые); без проведения торгов – запрос котировок, закупки у единственного поставщика, на товарных биржах;
- комплекс работ по анализу экономической ситуации и координации действующей СГЗ и внешней среды; корректировке структуры СГЗ в соответствии с новыми требованиями рынка; разработку программ формирования и внедрения новых компонентов СГЗ или создание новой системы.

VI. Подсистема внешней среды СГЗ:
6.1. Макросреда СГЗ – факторы косвенного воздействия: международные, политические, экономические, социально-культурные, научно-технические.
6.2. Микросреда СГЗ – факторы прямого воздействия: поставщики, потребители, собственники, конкуренты, законодательные и государственные органы.
6.3. Инфраструктура рынка госзакупок – это совокупность организационно-правовых форм, специализированных предприятий и организаций, действующих в пределах особых рынков и обеспечивающих их нормальное функционирование. Включает рынок товаров и услуг государственных учреждений; рынок денежный, фондовый, инвестиций;
рынок труда; информационные центры, юридические конторы, рекламные агентства,  консалтинговые и аудиторские фирмы.

VII. Управляющая подсистема СГЗ:
7.1. Федеральные органы исполнительной власти, отвечающие за:
- разработку нормативных правовых актов в развитие Федерального закона № 94 – Минэкономразвития России;
- осуществление контроля в сфере размещения заказов для федеральных государственных нужд – ФАС России;
- осуществление контроля в сфере размещения гособоронзаказов для федеральных  государственных нужд – Рособоронзаказ;
- ведение реестра государственных контрактов, заключённых от имени Российской Федерации, – Федеральное казначейство;
- ведение официального сайта Российской Федерации по размещению информации о размещении заказов – Минэкономразвития РФ;
- официальное печатное издание с информацией о размещении заказов – бюллетень «Конкурсные торги»;
- мониторинг закупочной деятельности, включающий сбор и анализ статистических данных, осуществляемый федеральным органом исполнительной власти, – Минэкономразвития РФ.
7.2. Оптимизация, принятие и реализация управленческих решений, в процессе которых должны учитываться факторы, оказывающие влияние на качество управленческого решения: применение к системе менеджмента научных подходов и принципов, применение методов моделирования, автоматизация управления, мотивация качественного решения.

7.3. Методы оптимизации решений – анализ, прогнозирование, моделирование (логическое, физическое и экономико-математическое).

Анализ должен проводиться на основе таких научных подходов и принципов, как метод сравнения, индексный метод, балансовый метод, метод цепных подстановок, метод элиминирования, графический метод, функционально-стоимостной анализ, экономико-математические методы, факторный анализ.

Прогнозирование в принятии решений играет значительную роль. Прогнозирование и планирование являются некоторой системой методических приёмов, позволяющих обеспечить эффективность управленческих решений. Это связано с тем, что соблюдение системного единства в установленной последовательности этапов «поисковый прогноз – нормативный прогноз – стратегическое планирование – бизнес-планирование – перспективное планирование – текущее планирование – оперативное планирование» позволяет последовательно и дозированно раскрывать неопределённости, связанные с внешней рыночной средой СГЗ, а также с состоянием самой СГЗ и её подсистем [8, с. 197].

К основным задачам прогнозирования относят:
- разработку прогноза рыночной потребности в каждом конкретном виде потребительной стоимости в соответствии с принципами и результатами маркетинговых исследований;
- выявление основных экономических, социальных и научно-технических тенденций, оказывающих влияние на потребность в тех или иных видах полезного эффекта;
- выбор показателей, оказывающих существенное влияние на величину полезного эффекта прогнозируемой продукции в условиях рынка;
- выбор метода прогнозирования и периода упреждения прогноза;
- прогнозирование показателей качества новой продукции во времени и в зависимости от влияющих на них факторов;
- прогноз организационно-технического уровня производства по стадиям жизненного цикла продукции;
- оптимизацию прогнозных показателей качества по критерию максимального полезного эффекта при минимальных совокупных затратах за жизненный цикл продукции;
- обоснование экономической целесообразности разработки новой или повышения качества и эффективности выпускаемой продукции исходя из наличных ресурсов и приоритетов.
Существует достаточное количество математических моделей, описывающих различные  ситуации, требующие принятия тех или иных управленческих решений:
- детерминированные – применяются в случаях, когда основные факторы, характеризующие ситуацию, вполне определены и известны;
- стохастические – некоторые факторы носят неопределённый, случайный характер;
- игровые модели – применяются для учёта наличия противника или союзника с собственными интересами [9, с. 19].

Таким образом, применив системный подход, можно представить институт госзакупок в виде динамичной, постоянно развивающейся и находящейся под влиянием многих факторов системы, состоящей из ряда подсистем, структура которой описана в настоящей статье.

Именно система закупок продукции (товаров, работ и услуг) для государственных нужд призвана обеспечить не только развитие конкуренции как одного из инструментов поддержания рыночного механизма, но и формирование эффективной конкурентной среды.

Литература
1. Макконелл К.Р., Брю С.Л. Экономикс: принципы, проблемы и политика : в 2 т. : пер. с англ. – М. : Республика, 1992. – Т. 1.
2. Система государственных и муниципальных заказов: теория и практика. – М. : Астра-полиграфия, 2007.
3. Пикулик А.В. Управление государственными закупками. – М. : Финансовый контроль, 2006.
4. Кузнецов К. Конкурентные закупки: торги, тендеры, конкурсы. – СПб. : Питер, 2005.
5. Методические рекомендации по оценке эффективности проведения конкурсов на размещение заказов на поставки товаров для государственных нужд [Электронный ресурс] // Система «Гарант. Энциклопедия российского законодательства». – Вып. 17. Весна–лето 2008. DVD-версия.
6. Теория системного менеджмента : учебник / под общ. ред. П.В. Журавлева, Р.С. Седегова, В.Г. Янчевского. – М. : Экзамен, 2002.
7. Собрание законодательства РФ. – 2005. – № 30 (ч. 1). – Ст. 3105. 8. Глущенко В.В., Глущенко И.И. Разработка управленческого решения. Прогнозирование – планирование. Теория  проектирования экспериментов. – Железнодорожный : Крылья, 1997.
9. Шикин Е.В., Чхартишвили А.Г. Математические методы и модели в управлении : учеб. пособие. – 2-е изд., испр. – М. : Дело, 2002.