Опубликовано в журнале "Менеджмент в России и за рубежом" №3 год - 2016
Паздникова Н.П.,
кандидат экономических наук, доцент кафедры экономики
и финансов Пермского национального исследовательского
политехнического университета
В статье рассматриваются вопросы формирования системы мониторинга государственных программ на уровне региона и муниципалитета. Цель статьи – показать организацию исследования, а также возможные составляющие системы мониторинга государственных программ, наиболее полно раскрывающие сущность таких систем в условиях трансформации управления бюджетными ресурсами.
С 1 января 2013 г. в федеральном законодательстве были определены три вида целевых программ, реализуемые в рамках программно-целевого управления: государственные программы Российской Федерации, государственные программы субъекта Российской Федерации и муниципальные программы. Кроме того, 4 апреля 2014 г. вышел Федеральный закон «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» № 121-ФЗ. Поэтому появилась нужда в системе регионального мониторинга программно-целевого управления экономическими системами.
Мониторинг реализации государственных программ, в том числе мониторинг качества предоставления государственных услуг, давно применяется в практике управлении общественными ресурсами. В 1938 г. Международная ассоциация управления городами рекомендовала муниципальным образованиям применять различные виды показателей для мониторинга оказания муниципальных услуг, оценки их качества с точки зрения эффективности медицинской помощи. С 40-х годов XX в. Практика мониторинга результативности предоставления государственных и муниципальных услуг получила распространение в Австралии, Канаде, Великобритании, Швейцарии, Швеции, Финляндии, Нидерландах, Норвегии, Японии, Новой Зеландии [1].
В настоящее время в законодательстве Российской Федерации и экономической литературе единого определения понятия «мониторинг государственных программ» не существует. Понятие мониторинга применительно к программно-целевому управлению встречается в работах С.П. Быстрицкого, К.К. Ильясова, В.В. Кондратьева, Н.А. Казаковой, А.Е. Когута, К. Морса, А.С. Пузанова, А.С. Ревайкина, В.Е. Селиверстова, Р. Страйка, Е.Н. Телушкиной, Г. Хатри, А.Н. Швецова [2]. Большинство экспертов под «мониторингом государственных программ» понимают систему управления, координирующую деятельность субъектов внутреннего и внешнего воздействии с целью достижении системно-целевых эффектов. Представители системного подхода рассматривают мониторинг государственных программ как совокупность отношений, обусловленных функционированием государственных программ в различных сферах и отраслях экономики. Данная точка зрения характеризует общественно-экономическую модель, поскольку в её основе лежит социально-экономическая составляющая развития общества [3].
Сторонники процессного подхода определяют мониторинг государственных программ как инструмент практического использования управленческих решений органов власти с законодательным оформлением документов. Данная модель относится к надстроечным отношениям, которые необходимы для оценки результативности и эффективности выполнения возложенных полномочий и функций на субъекты мониторинга [4].
Нормативно-правовой подход воспринимает мониторинг государственных программ как инструмент правоотношений между субъектами, подлежащий воздействию мониторинга [5; 6].
В настоящее время существует множество классификаций форм и видов мониторинга целевых программ. Эффективность мониторинга государственных программ во многом зависит от сложности программно-целевого управления и представлений факторов воздействия, многообразие которых определяется чётким представлением складывающейся экономической ситуации, которая позволит структурировать мониторинг, осуществлять выбор форм, видов и определять последовательность управленческих решений по предотвращению и устранению причин на основе тщательной оценки последствий. Предложенная группировка была уточнена и дополнена [7] (табл. 1).
Мониторинг государственных программ, по моему мнению, можно трактовать как в узком, так и в широком понимании. В узком – это мероприятия по наблюдению, оценке и прогнозу жизненного цикла программы. В широком понимании мониторинг государственных программ – это механизм управления, действующий на основе интеграции и координации деятельности субъектов внутреннего и внешнего воздействия, на основе системных принципов организации для принятия управленческих решений по ликвидации выявленных масштабных проблем, стимулирования приоритетных направлений стратегического развития, безопасности и достижения социально-экономических целей.
Мониторинг государственных программ региона можно представить в виде поэтапной реализации следующих процессов.
Первоначально обосновывается и систематизируется информация о фундаментальных структурных элементах системы регионального мониторинга государственных программ на региональном уровне: объект, предмет, принципы, инструментарий и ресурсное обеспечение.
Я выделила 11 принципов формирования мониторинга государственных программ с учётом элементно-содержательного подхода: 1) реалистичность цели объекта; 2) альтернативность вариантов объекта; 3) использование самоанализа в условиях стратегической нестабильности; 4) научный анализ факторов неопределённости; 5) системность; 6) ориентация на поиск допущенных ошибок; 7) обеспеченность ресурсами; 8) институциональность; 9) учёт общественного мнения; 10) непрерывность; 11) обобщённость.
Основными задачами системы регионального мониторинга государственных программ, на мой взгляд, являются: 1) оценка достижения цели (результата); 2) выявление причин отклонения и корректировка деятельности участников и ресурсного обеспечения до того, как эти проблемы перерастут в кризисную ситуацию; 3) определение механизмов контроля и регулирования программ; 4) повышение информационности сопровождения процесса программного планирования.
Объектом системы регионального мониторинга государственных программ территориального значения (СМГПТЗ) являются процесс реализации и управления государственными программами, фактические и прогнозируемые риски (безопасность) данного процесса и методы управления программным процессом и рисками (безопасностью) программы.
Термин «государственная программа» – относительный новичок в российской системе управления бюджетными средствами. Под государственной программой понимается система связанных по задачам, срокам осуществления, исполнителям и ресурсам мероприятий и инструментов в рамках государственной политики, обеспечивающих реализацию ключевых государственных функций по достижению целей и приоритетов государственной политики в сфере социально-экономического развития и безопасности(1).
Согласно нормативным документам государственная программа включает в себя ведомственные целевые программы и подпрограммы, содержащие в том числе инвестиционные проекты и отдельные мероприятия органов государственной власти. Подпрограммы направлены на решение задач в рамках государственной программы. Деление государственной программы на подпрограммы осуществляется исходя из масштабности, приоритетности решаемых в рамках государственной программы целей и задач.
В рамках регионального мониторинга государственных программ территориального значения (СМГПТ) к субъектам СМГПТЗ можно отнести всех носителей мониторинговых функций программно-целевого управления социально-экономическими системами, которые можно условно разделить на две функциональные группы (подсистемы): 1) управляющие субъекты – те, кто собирает и обрабатывает информацию и принимает управленческие решения; 2) управляемые субъекты – те, кто предоставляет информацию.
Хотя уровни развития данных подсистем существенно отличается друг от друга, они тесно связаны, функционируют, развиваются совместно для достижения общей цели и взаимодействуют с внешней средой. Диспропорции между управляемыми субъектами и управляющими субъектами решаются с помощью определенного инструментария взаимодействия и взаимосвязи между ними. Одним из примеров результата такого взаимодействия является механизм государственно-частного партнёрства. Под предметом СМГПТЗ согласно предложенной методологии я понимаю нарушение нормативов отклонения фактических показателей сроков, целей, задач, количества и качества мероприятий, объёма финансирования программ от запланированного уровня.
Следующим этапом в рамках парадигмы «государство–регион» определяется и учитывается возможная система иерархии мониторинга государственных программ для российских социально-экономических систем, под которой понимаются Федерация, межрегиональные объединения регионов (например, федеральные округа), регионы (субъекты РФ), которые опираются на субрегиональные объединения муниципальных образований и локальные территории (муниципальные образования), которые, в свою очередь, опираются на сублокальные объединения городских и сельских поселений и непосредственно поселений (рис. 1).
Далее определены критерии оценки мониторинга результативности государственных программ, представленные системой целевых показателей, выбранные на основе параметрического анализа. Система состоит из 198 показателей, запатентованных в Федеральной службе по интеллектуальной собственности (свидетельство № 2015621517 от 01.10.2015).
На заключительном этапе исследования были разработаны методическое обеспечение системы мониторинга государственных программ региональными социально-экономическими системами и конкретный инструментарий оценки эффективности программно-целевого управления. Комплекс методического обеспечения позволяет обеспечить информационную и коммуникационную поддержку, характеризует удовлетворённость граждан программными услугами, позволяет оценивать приращение отдельных отраслей (кластеров) и их изменения (то есть уровень развития всей социально-экономической системы).
(1) Порядок разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ Российской Федерации утверждён постановлением Правительства РФ от 2 августа 2010 г. № 588.
Предложенное методическое обеспечение системы мониторинга государственных программ представлено разработанными и апробированными методиками: 1) оценки эффективности отдельно взятой государственной программы; 2) влияния ресурсного обеспечения на эффективность программно-целевого управления, основанного на функциональной кластеризации приоритетных направлений социально-экономического развития региона; 3) оценки качества бюджетного менеджмента (рис. 2).
Технология первой методики опирается на процесс преобразования ресурсов в результаты. В рамках предлагаемой динамической модели управления государственной программой каждый базовый этап характеризуется комплексом оценочных показателей, позволяющих качественно различать и количественно оценивать степень решения задач подпрограмм, степень освоенного объёма финансирования, степень достижения целей программы и давать интегральную оценку эффективности реализации программы. Полученные результаты апробации методики способствовали формулировке некоторых гипотез, представленных на рисунке 2.
Вторая методика представляет собой последовательность выполнения следующих этапов: кластеризация 22 государственных программ территориального значения на основе вышезаявленных принципов; выделение целевых показателей конечного и непосредственного результата интегральной эффективности реализации программ; построение интервала допустимых значений целевых показателей программ; определение шкалы оценки; оценка результатов по каждому программному кластеру; интегральная оценка эффективности. Результаты кластеризации государственных программ свидетельствуют о высокой социальной направленности программного бюджета (71%) и низкой доли экономической безопасности региона (1,86%).
Третья методика основывается на оценке индикаторов устойчивости бюджетного потенциала, перечень которых был определён на основе проведённой типологизации существующих индикаторов с учётом региональных особенностей бюджета и программного управления. В рамках соответствующей системы 13 индикаторов автором была использована мультипликативная модель, позволяющая дать агрегированную оценку качеству бюджетного менеджмента.
Литература
1. Когут А.Е., Рохчин В.Е. Информационные основы регионального социально-экономического мониторинга. – СПб.; М., 1995.
2. Александрова А., Беляков И., Никонова Л. Мониторинг социальных программ: практические примеры. – М.: Институт экономики города, 2005.
3. Мыльник В.В., Титаренко Б.П., Волчиенко В.А. Исследование систем управления: учеб. пособие для вузов. – М.: Академический проект «Трикста», 2004.
4. Перцов Л.В. Внедрение государственных программ субъектов РФ и муниципальных программ в практику управления: вопросы и ответы. – ИД «Бюджет» // Государство. – 2012. – № 10.
5. Малышев Ю.А., Кутергина Г.В., Аввакумов В.Ю. Формирование системы мониторинга // Аудит и финансовый анализ. – 2010. – № 6. – С. 1–15.
6. Пособие по мониторингу и оцениванию программ регионального развития / под ред. И. Санжаровского. – Кишинев: К.І.С., 2007.
7. Паздникова Н.П. Формирование системы мониторинга реализации программы социально-экономического развития региона: дис. … канд. экон. наук, 08.00.05 – Пермь: Перм. гос. ун-т, 2007. – 174 с.
