Некоторые аспекты оценки макроэкономического эффекта от реализации государственных программ

Седова Н.В.,
доктор экономических наук, профессор кафедры национальной
и региональной экономики РЭУ имени Г.В. Плеханова

КолеровС.Б.,
заместитель начальника отдела Департамента бюджетного планирования
и государственных программ Минэкономразвития России, советник
государственной гражданской службы Российской Федерации 3 класса

В статье проанализированы подходы к включению в оценку макроэкономического эффекта от реализации государственных программ анализа текущей и прогнозируемой отраслевой конъюнктуры. Авторы сделали акцент на минимизации инфляционного давления от реализации того или иного основного мероприятия, государственной программы. В статье подчеркивается, что при решении задачи оценки инфляционного давления предпочтительной является разработка многосекторной модели всеобщего равновесия DSGE. В качестве промежуточного решения предложена методика оценки макроэкономического эффекта от реализации программных мероприятий с точки зрения инфляционных ожиданий, масштабирующая результаты расчетов макроэкономической DSGE-модели на уровень отдельных программ.

В целях эффективной реализации программно-целевых методов в государственном управлении необходимым элементом является корректная постановка целей и задач программы, а также адекватная оценка результатов ее реализации, в том числе макроэкономических. Вопрос оценки макроэкономического эффекта от реализации государственных программ является слабо разработанным ввиду его сложности и слабой проработки методологических вопросов оценки эффектов от реализации программ, что приводит в практической деятельности к использованию упрощенных формальных подходов, которые, по сути, ввиду его обязательности являются бесполезными, так как не отражают смысла оценок макроэкономических эффектов. Изучению теоретических основ и возможностей оценки макроэкономических эффектов в той или иной мере посвящены труды таких отечественных и зарубежных ученых, как В. Леонтьев, Х. Ченери и П. Кларк, П. Айреленд, К. Алмон, Р. Дорфман, Л. Клейн, Р. Солоу, П. Самуэльсон, Б. Балдерстон и Т. Уитин, У. Фишер, Д. Хокинс, Г. Тейл, С. Тиланус, Т. Ватанабе, Р. Барро, А.И. Анчишкин, Э.Б. Ершов, Ю.В. Яременко, М.Р. Эйдельман, Э.Ф. Баранов, А.Г. Аганбегян, А.Г. Гранберг, В.С. Дадаян, А.Н. Ефимов, Л.Я. Берри, Б.И. Клименко, В.В. Коссов и др. Однако до сих пор отсутствует полноценная методика оценки макроэкономических эффектов от реализации государственных программ, в том числе в рамках построения многосекторной модели всеобщего равновесия.

Необходимость оценки макроэкономического эффекта от реализации государственных программ закреплена Федеральным законом «О стратегическом планировании в Российской Федерации» [1]. Порядок разработки государственных программ регламентируется постановлением Правительства Российской Федерации № 588 [2].

Методические указания по разработке и реализации государственных программ Российской Федерации утверждены приказом Минэкономразвития России [3]. В указаниях представлены в том числе положения по оценке эффективности государственной программы. Согласно Методическим указаниям оценка эффективности государственной программы, по сути, включает две различные задачи: оценку планируемой эффективности программы (т.е. ее полезность, востребованность для экономики и общества) и оценку эффективности реализации программы (т.е. качество процессов управления программой).

В соответствии с Методическими указаниями Минэкономразвития России методика оценки эффективности реализации государственной программы предполагает проведение оценок: степени достижения целей и решения задач подпрограмм и программы в целом; степени соответствия запланированному уровню затрат и эффективности использования средств федерального бюджета; степени реализации ведомственных целевых программ и основных мероприятий (достижения ожидаемых непосредственных результатов их реализации).

В соответствии с обновленным порядком разработки государственных программ оценка планируемой эффективности программы проводится разработчиками и входит в число обосновывающих документов. Рекомендуемые методические подходы к проведению расчетов ограничиваются направлениями программы, выбор конкретных методов отдан на откуп разработчикам.

Содержательно отдельные задачи оценки эффективности планируемой программы схожи с оценкой социально-экономической эффективности инвестиционных проектов, которая является неотъемлемой частью методик разработки инвестпроектов. Однако даже в случае представления в программе полного набора программных мероприятий она менее формализуема, общепринятых методов для проведения такой оценки нет. Вместе с тем, принимая во внимание приоритет социальных, общественных, государственных задач при реализации государственных программ, следует признать ограниченность применения при их оценке подходов, общепринятых в оценке инвестпроектов.

Согласно порядку разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ результаты их реализации должны размещаться в открытых источниках, в том числе на портале государственных программ Российской Федерации. Однако на данный момент отчеты о реализации государственных программ в большинстве случаев недоступны либо представлены отдельными показателями, не позволяющими сформировать системное представление о ходе выполнения программы. При этом следует обратить особое внимание, что значимым является вопрос включения в оценку макроэкономического эффекта от реализации государственных программ анализа текущей и прогнозируемой отраслевой конъюнктуры.

Рассмотрим метод включения в оценку макроэкономического эффекта от реализации государственных программ анализа текущей и прогнозируемой отраслевой конъюнктуры с целью выработки предложений по корректировке отдельных компонент программ. Для достижения данной задачи необходимо:
– конкретизировать содержание понятия компоненты госпрограммы в интересах оценки макроэкономического эффекта, т.е. прояснить предмет корректировки;
– разработать методику оценки компоненты, чтобы получить инструментарий оценки текущего состояния системы;
– принять целевую установку, в соответствии с которой будет корректироваться компонента; определить отражающий ее показатель;
– разработать методику оценки целевого показателя, учитывающего текущее, прогнозируемое состояние системы и дополнительную (экзогенную) информацию.

В рамках настоящего подхода под компонентой программы будем понимать инвестиционность программы как долю затрат на инвестиции в основной капитал в общем объеме ассигнований. Данная компонента рассчитывается в рамках оценки макроэкономического эффекта по всему перечню государственных программ и входящих в них основных мероприятий. Для оценки данных компонент используется информация о распределении ассигнований по видам расходов. Далее расходы классифицируются по элементам использования ВВП с учетом положений методологии национального счетоводства.

В качестве целевой установки по корректировке компоненты инвестиционности возможно использование различных подходов, выбор которых в конечном счете является предметом проводимой отраслевой и государственной экономической политики. Например, возможно полагание целей:
– максимизации краткосрочных темпов экономического роста;
– максимизации среднесрочных темпов экономического роста;
– минимизации дополнительного инфляционного давления.

Рассмотрим далее более внимательно целевую установку по минимизации инфляционного давления от реализации того или иного основного мероприятия, государственной программы.

Следуя системному подходу к рассмотрению программ, необходимо рассматривать их как со стороны необходимых для реализации ресурсов, так и со стороны производимых в результате их реализации благ. С экономической точки зрения целесообразно в рамках данного подхода рассматривать прирост совокупного спроса, создаваемый закупкой товаров и услуг для реализации конкретной программы, и прирост потенциального выпуска, обусловленный ее реализацией. Таким образом, принимая во внимание положения экономической теории о взаимосвязи спроса, предложения и уровня цен, реализацию основных мероприятий с различным уровнем инвестиционности можно дифференцировать по вкладу (при прочих равных условиях) в общее инфляционное давление, создаваемое их реализацией.

Следует отметить, что данный подход был бы неполным без учета внешних по отношению к предмету рассмотрения условий, т.е. экономической среды, внутри которой осуществляется реализация мероприятий. Одной из важнейших характеристик экономической среды (конъюнктуры) является уровень загрузки производственных мощностей. В контексте данной методики следует рассматривать отраслевую (продуктовую) структуру элементов использования ВВП, формируемых в результате прироста совокупного спроса, порожденного, в свою очередь, затратами на реализацию программы.

Так, потребительский спрос будет давать дополнительный импульс отраслям пищевой, легкой промышленности, машиностроению, сфере услуг и ряду других отраслей. Инвестиционный спрос обусловит прирост спроса на услуги отрасли строительства, производства металлических изделий и строительных материалов.

Более конкретно данное распределение может быть получено из межотраслевого баланса. Текущий и прогнозный уровни загрузки мощностей, в том числе по отраслям, занятым обслуживанием реализации программ, формируются специалистами исходя из ряда гипотез с учетом прогноза социально-экономического развития.

Наиболее методичный подход к решению задачи оценки инфляционного давления состоит в разработке многосекторной модели всеобщего равновесия DSGE. Недостатком данного подхода является особенность данного инструментария, требующая кратного расширения численности уравнений при добавлении описываемых секторов. Например, при рассмотрении направлений порядок числа уравнений будет единицы, государственных программ – десятки, а основных мероприятий – сотни. Такое значительное количество уравнений приводит к существенному росту трудоемкости интерпретации и компиляции при их переводе на используемый машинный язык, например в среду разработки Mathlab или Dynare [4].

Дополнительную трудоемкость придает необходимость корректировки уравнений при каждом изменении вводной (экзогенной) информации, увеличении затрат машинного времени на обсчет обновлений, а также затрат на привлечение высококвалифицированных специалистов из сферы экономико-математического моделирования. Учитывая требование оперативности работы Департамента, в том числе системы анализа социально-экономической эффективности государственных программ, а также кадровый голод и ограниченность располагаемых финансовых ресурсов, данные факторы приобретают критическую важность.

Компромиссным вариантом может быть применение менее технологичной, но более гибкой и оперативной в применении методики, использующей фиксированные результаты расчетов для базисного варианта в рамках DSGE и их масштабирование для расчета альтернативных вариантов.

В качестве базисного варианта DSGE был выбран общепризнанный в современной экономической теории подход, изложенный в статье П. Айреленд [4].

Результатом данного расчета являются отклики экономики на различные модельные шоки (отклонения показателей от равновесных значений), проявляющиеся в том числе в изменении равновесного выпуска, инфляции, потенциального разрыва и ряда других показателей.

В качестве отправной точки были использованы результаты расчетов для шока предпочтений, который можно интерпретировать как последствие финансирования потребительской компоненты, и шока технологичности, который можно интерпретировать как результат финансирования инвестиционной (высокотехнологичной) компоненты.

Таким образом, инфляционное давление от реализации программы создается в результате действия двух факторов – шока предпочтений (положительное инфляционное давление) и шока технологий (отрицательное инфляционное давление). Далее покажем, что в конкретных оценках наиболее технологично использовать данную информацию в виде пары эластичностей – эластичности инфляции по совокупному спросу и эластичности инфляции по потенциальному выпуску:

Вопрос учета данной информации при оценке макроэкономического эффекта от реализации государственных программ может быть наиболее технологично решен следующим образом. В рамках введенной в действие в Департаменте системы анализа социально-экономической эффективности государственных программ оцениваются краткосрочные мультипликаторы k_st (мультипликаторы совокупного спроса) и среднесрочные мультипликаторы k_mt (мультипликаторы потенциального выпуска) по всему перечню основных мероприятий:

где  – прямой макроэкономический эффект – вклад в использование ВВП в году – косвенный макроэкономический эффект – вклад в использование ВВП в году  – вклад в потенциальный выпуск в i-м году эксплуатации введенных в действие фондов.

Одновременно с этим оценивается макроэкономический эффект – вклад в темп роста использования ВВП от реализации основных мероприятий

где  – объем ВВП;  – дефлятор ВВП.

Таким образом, оценка инфляционного давления π от реализации основного мероприятия, учитывающая данную информацию, а также полученные в настоящем исследовании эластичности, может быть получена по формуле

Корректирующий множитель  после эластичности инфляции вводится с целью приведения накопленного вклада в потенциальный выпуск к первому периоду реализации программы, для которого оценивается инфляционное давление. Оценка этого параметра зависит от моделируемой интенсивности использования фондов и нормативного срока их службы и может оцениваться на уровне

Вернемся к вопросу учета в данной формуле оценки текущей и прогнозируемой отраслевой конъюнктуры. Как показано в исследованиях [5; 6], определенный уровень загрузки производственных мощностей может считаться неинфляционным, или не ускоряющим инфляцию. Специалистами ИМЭИ проведен расчет данного показателя, а также действительных и прогнозируемых уровней загрузки мощностей [7]. Таким образом, учитывая, что полученные из DSGE эластичности оценены для действительного уровня загрузки мощностей, а также соотношение между действительным CU и неинфляционным  уровнями загрузки мощностей, возможно вводить в формулу расчета корректирующий множитель для эластичности инфляции по совокупному спросу следующим образом:

Данное представление в целом согласуется с подходом П. Айреленд, который в своем исследовании для описания инфляции использовал новокейнсианскую кривую Филипса с рациональными ожиданиями и потенциальным разрывом (расхождение состоит в соотношении между факторами – у П. Айреленд на фактор разрыва выпуска приходится вес примерно 1/10, в то время как предложенный подход учитывает вес данного фактора, равный 1/3).

Вопрос оценки  в программной разбивке, как уже упоминалось, сводится к получению информации о соответствующих уровнях загрузки мощностей в репрезентативном отраслевом разрезе и переходу к программному разрезу. Последовательность предлагаемого перехода приведена на рис. 1.

В рамках настоящей методики переход предлагается осуществлять, используя информацию об отраслевой структуре элементов конечного использования ВВП, которые, в свою очередь, оцениваются в системе макроэкономической оценки для каждой программы и основному мероприятию. Данный переход наиболее технологично осуществлять с помощью межотраслевого баланса (был использован МОБ разработки ИМЭИ за 2011 г.). В дальнейшем база должна быть уточнена с использованием более современных оценок.

Учитывая разбивку видов расходов в рамках программы и переход к соответствующим элементам использования ВВП, можно получить коэффициенты  по каждой программе и основному мероприятию.

Поскольку текущий уровень загрузки мощностей в работе [7] не оценивался для сельского хозяйства и отраслей услуг, а неинфляционный уровень загрузки мощностей не оценивался также для отрасли прочих перерабатывающих производств DN, был проведен итеративный досчет данных показателей для недостающих отраслей исходя из гипотезы о равенстве загрузки средневзвешенному по экономике уровню (табл. 1).

Таким образом, результатом данного перехода является информация о сводном действующем уровне загрузки мощностей и сводном неинфляционном уровне загрузки мощностей отраслей – поставщиков товаров и услуг для секторов (элементов использования ВВП) (табл. 2).

Проиллюстрируем изложенный метод на примере основного мероприятия «Совершенствование системы оказания медицинской помощи больным прочими заболеваниями». Прирост финансирования данного мероприятия в 2017 г. планируется на уровне 20 млрд руб. Основной объем данного финансирования (28%) будет направлен по виду расходов 600 «Предоставление субсидий госучреждениям», который в рамках системы оценки макроэкономического эффекта классифицируется как предоставление нерыночных услуг. Примерно 4% указанного финансирования будет направлено на капитальные вложения, что классифицируется как валовое накопление основного капитала. Закупки по данному основному мероприятию незначительны (менее 0,1%), а остальные расходы классифицируются в целом как потребительские (потребление домашних хозяйств).

Таким образом, данное распределение с учетом табл. 1 дает возможность рассчитать агрегированные загрузки для данного конкретного основного мероприятия:

Учитывая, что системой оценки макроэкономического эффекта для данного основного мероприятия рассчитаны краткосрочный мультипликатор  и среднесрочный мультипликатор  а также вклад в темп прироста ВВП на уровне  проц. пункта, оценка вклада в инфляцию согласно формуле 6 составит  проц. пункта.

Таким образом, данное основное мероприятие оказывает незначительное положительное инфляционное давление, обусловленное видовой структурой финансирования. Ставя целью нивелировать данное воздействие, возможно перераспределение видовой структуры в пользу повышения инвестиционной компоненты. Данное пререраспределение возможно внутри основного мероприятия (т.е. наращивание более инвестиционных мероприятий данного ОМ при одновременном сокращении менее инвестиционных) либо за счет других основных мероприятий (т.е. наращивание более инвестиционных мероприятий данного ОМ при сохранении на прежнем уровне менее инвестиционных). По оценкам, в первом случае необходимо перераспределение на уровне 15 млрд руб., а во втором – на уровне 8 млрд руб.

Таким образом, показана практическая применимость предложенной методики. Дальнейшее развитие видится в совершенствовании информационной базы (обновлении используемых балансов), разработке новых методических подходов, включая более полное использование многосекторных моделей всеобщего равновесия, и, что наиболее значимо, на наш взгляд, – встраивание предложенного метода в рамках общей системы оценки социально-экономической эффективности государственных программ в бюджетный процесс.

Литература
1. Федеральный закон от 28.06.2014 № 172-ФЗ (ред. от 03.07.2016) «О стратегическом планировании в Российской Федерации» [Электронный ресурс]. URL: consultant.ru/document/cons_doc_LAW_164841/ (дата обращения: 05.04.2018).
2. Постановление Правительства РФ от 02.08.2010 № 588 (ред. от 10.02.2017) «Об утверждении Порядка разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ Российской Федерации» [Электронный ресурс]. URL: base.garant.ru/198991/ (дата обращения: 05.04.2018).
3. Приказ Минэкономразвития России от 16.09.2016 № 582 (ред. от 15.03.2017) «Об утверждении Методических указаний по разработке и реализации государственных программ Российской Федерации» (зарегистрировано в Минюсте России 10.10.2016 № 43976) [Электронный ресурс]. URL: consultant.ru/document/cons_doc_LAW_164841/ (дата обращения: 05.04.2018).
4. Ireland Peter N. Technology Shocks in the New Keynesian Model. National bureau of economic reseach // Cambridge, 2004. McElhattan, Rose, (1978), Estimating a stable-inflation capacity-utilization rate, Economic Review, issue Fall, p. 20–30.
5. Adjemian Stйphane, Bastani Houtan, Juillard Michel, Karamй Frйdйric, Mihoubi Ferhat, Perendia George, Pfeifer Johannes, Ratto Marco and Villemot Sйbastien (2011). «Dynare: Reference Manual, Version 4», Dynare Working Papers, 1, CEPREMAP.
6. Доклад МВФ по России № 05/379 за октябрь 2005 года («Производственный потенциал и загрузка факторов производства – происходит ли перегрев экономики России?» Нинке Оомес, Оксана Дынникова).
7. Отчет о проведении прикладного экономического исследования П129-19-16 «Совершенствование методов оценки макроэкономических эффектов от реализации государственных программ Российской Федерации» [Электронный ресурс]. URL:
economy.gov.ru/wps/wcm/connect/5d7b77cf-7424-49dd-9f2f-9fffeab39cc6/2017030812.pdf?MOD=AJPERES&CACHEID=5d7b77cf-7424-49dd-9f2f-9fffeab39cc6 (дата обращения: 06.03.2018).
8. Benchmark Input-Output Data. Bureau of Economic Analysis [Электронный ресурс]. URL: bea.gov/industry/io_benchmark.htm54 (дата обращения: 26.03.2018).
9. Суворов А.В., Иванов В.Н., Сухорукова Г.М. Подходы к оценке воздействия сдвигов в уровне и структуре доходов населения на макроэкономические показатели. Научные труды: Институт народнохозяйственного прогнозирования РАН. – М.: МАКС Пресс, 2005. – Т. 3. – С. 381–394.
10. Коссов В.В., Лившиц В.Н., Шахназаров А.Г. Методические рекомендации по оценке эффективности инвестиционных проектов (третья редакция, проект, не утвержден). – М., 2008 [Электронный ресурс]. URL: niec.ru/Met/02redMR.pdf (дата обращения: 06.03.2018).
11. Кулешов В.В., Суслов Н.И. (ред.). Подходы к моделированию и анализу развития мезо-и микроэкономических систем в общем социально-экономическом пространстве. – Новосибирск: ИЭОПП СО РАН, 2014.
12. «National Income and Product Account (NIPA) Table». Bureau of Economic Analysis [Электронный ресурс]. URL: bea.gov/national/nipaweb/SelectTable.asp?Selected=N (дата обращения: 06.03.2018).