Опубликовано в журнале "Финансовый менеджмент" №3 год - 2014
Грищенко А.В,
к. э. н., Московский городской университет
управления Правительства Москвы
Чигракова Н.М.,
аспирант, Московский городской университет
управления Правительства Москвы
Налоговый потенциал характеризуется максимально возможным объемом поступлений налогов и сборов в бюджет региона и является важным показателем при налоговом планировании.
Оценка и прогнозирование налогового потенциала каждого субъекта Российской Федерации играют важную роль в планировании бюджетов всех уровней и при разработке налоговой политики. В экономической литературе и финансовой практике оценка налогового потенциала региона широко используется в сфере межбюджетного регулирования, однако это лишь один из взаимосвязанных аспектов роли налогового потенциала в экономике региона. Неменьшую значимость оценка налогового потенциала региона имеет для совершенствования управления воспроизводством хозяйственного комплекса субъекта РФ и его бюджетно-налоговой составляющей.
Существуют различные методики оценки налогового потенциала, одним из методов оценки, применяемом в России и за рубежом, является метод с с использованием валового регионального продукта.
Под оценкой налогового потенциала территории понимается совокупный объем финансовых ресурсов, который может быть мобилизован через действующую систему налогообложения в действующем правовом поле посредством реализации избранной для хозяйственного комплекса данной территории налоговой политики(1). Оценка налогового потенциала позволяет обеспечить обоснованное планирование налоговых поступлений на различных уровнях бюджетной системы.
В городе Москве не существует отдельного нормативного акта с методическими рекомендациями по оценке налогового потенциала. Непосредственно оценка потенциала проводится при разработке законопроектов бюджета города на предстоящий год. Данный процесс регламентирует Закон города Москвы «О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в городе Москве», который устанавливает структуру бюджетной системы, бюджетное устройство и определяет порядок организации бюджетного процесса в г. Москве.
Также необходимо отметить, что в Москве действует приказ Департамента финансов города Москвы от 13 апреля 2012 г. № 61 «О Порядке планирования доходов и источников финансирования дефицита бюджета города Москвы и Методике прогнозирования доходов по основным налогам и сборам». В Приложении 2 к вышеуказанному приказу содержится Методика прогнозирования доходов бюджета города Москвы по основным налогам и сборам. Методика регламентирует прогнозирование налоговых доходов по основным налогам, в частности по налогу на прибыль, налогу на доходы физических лиц и налогу на имущество организаций.
Оценка потенциала проводится при разработке законопроектов бюджета города на следующий год, при разработке прогноза социально-экономического развития региона, а также в течение финансового года для внесения корректировок в принятые акты и для разработки экономической, бюджетной и налоговой политики города.
Выбор экономически обоснованного метода оценки налогового потенциала является важной задачей налогово-бюджетной политики. Самую точную оценку налогового потенциала можно получить с помощью подробного обследования и аудита всей экономической деятельности, происходящей на данной территории, в том числе и теневого бизнеса. Безусловно, эта задача практически невыполнима и чрезвычайно дорогостоящая(2).
(1) Институциональный подход к исследованию налогового потенциала и налогового бремени / В.В. Кузьменко, Е.А. Ефимец. – Сборник научных трудов СевКавГТУ. Серия «Экономика». – 2005. – № 1.
(2) Межбюджетные отношения в Российской Федерации: учеб. пособие для студентов вузов, обучающихся по специальностям «Финансы и кредит», «Государственное и муниципальное управление» / А.Е. Суглобов, Ю.И. Черкасова, В.А. Петренко. – М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2010. – С. 160.
Метод оценки налогового потенциала с использованием валового регионального продукта (ВРП) отражает вновь созданную стоимость товаров и услуг, произведенных и оказанных на территории региона с использованием собственных экономических ресурсов за определенный период.
Простейшим способом оценки налогового потенциала с использованием показателя ВРП является средняя налоговая нагрузка на продукт. Оценка налогового потенциала рассчитывается как произведение средней эффективной ставки на ВРП региона. При этом средняя эффективная ставка рассчитывается как отношение суммарных налоговых обязательств всех регионов к их совокупному продукту.
В соответствии с Методикой налоговый потенциал Москвы рассчитывается по формуле
где r – средняя налоговая ставка, которая рассчитывается по стране;
ВРП – ВРП Москвы(1).
При этом средняя налоговая ставка может быть рассчитана как отношение суммарных налоговых обязательств всех регионов к их совокупному продукту и представлена в виде
где r – средняя налоговая ставка по стране;
НО – налоговые обязательства;
ВРП – валовой региональный продукт(2).
Стоит отметить, что объем ВРП не учитывает неравенство баз (структуру производства) и ставок налогообложения в различных регионах.
При оценке налогового потенциала следует учитывать, что существует экспорт налогового бремени, который определяется как прямое или косвенное налогообложение нерезидентов данного региона. Так, в Москву ежедневно стекается до 5 млн человек на работу, и как следствие, налог на доходы физических лиц с их доходов оседает в Москве. Следует отметить, что ни один из методов оценки налогового потенциала не в состоянии полностью учесть экспорт налогового бремени.
Проведем оценку налогового потенциала г. Москвы методом с использованием ВРП и выявим основные проблемы оценки налогового потенциала данным методом.
В связи с тем что данные о ВРП по субъектам Российской Федерации представлены только за 2011 г., рассчитаем ВРП по субъектам за 2012 г., используя методику расчета ВРП.
Экономическое содержание ВРП примерно соответствует показателю внутреннего валового продукта (ВВП), рассчитанному производственным методом на федеральном уровне. ВРП определяется как сумма добавленной стоимости, созданной резидентами данного региона.
(1) Оценка налогового потенциала и расходных потребностей субъектов Российской Федерации / соавт.: П.А. Кадочников, О.В. Луговой, И.В. Трунин. – М.: ИЭПП, CEPRA, 2001. – URL: ru-90.ru/content/ (дата обращения: 15.04.2013).
(2) Там же.
Алгоритм расчета ВРП совпадает с алгоритмом расчета ВВП и основывается на информационной базе, практически идентичной информационной базе для расчета ВВП. Совпадение информационных баз для расчетов обусловлено тем, что статистическая отчетность формируется на основе данных, получаемых от регионов.
Вместе с тем методология расчета ВРП отличается от методологии расчета ВВП. При расчете ВРП не учитывается ряд элементов, которые включает в себя ВВП, поэтому суммарный ВРП всех регионов России меньше ВВП страны. Одним из таких элементов является добавленная стоимость отраслей, оказывающих коллективные нерыночные услуги обществу в целом (государственное управление, оборона, международная деятельность и т.д.)(1).
Для расчета значения ВРП по субъектам РФ будем использовать данные Федеральной государственной службы статистики об использовании ВВП. Рассчитаем ВРП по субъектам РФ путем уменьшения ВВП в текущих ценах на сумму добавленной стоимости государственного управления. В результате расчетов получаем расчетный ВРП по субъектам (табл. 1).
Сравним значения расчетного ВРП по субъектам РФ за 2010 и 2011 гг. со значениями официальных данных Единой межведомственной информационно-статистической системы (ЕМИСС).
Как видно из табл. 2, отклонения расчетного значения ВРП не столь значительны по сравнению с официальными данными ЕМИСС, таким образом, для расчета средней налоговой ставки по стране можно использовать расчетное значение ВРП по субъектам РФ, равное 50 934 300 млн руб.
(1) Валовой региональный продукт и практика его расчета в России. – URL: cisstat.com/meet-sna2004/glukhova.htm (дата обращения: 27.04.2013).
(2) Информационный портал Федеральной службы государственной статистики. – URL: gks.ru/ (дата обращения: 30.04.2013).
(3) См. сноску 2.
(4) Информационный портал Единой межведомственной информационно-статистической системы. – URL: fedstat.ru (дата обращения: 30.04.2013).
Налоговые обязательства регионов формируются из суммы налоговых поступлений в консолидированные бюджеты регионов и суммы задолженности по налогам и сборам.
В соответствии с отчетом по форме № 1 НМ за 2012 г. «Сводные данные статистической налоговой отчетности (о начислении и поступлении налогов, сборов и иных обязательных платежей; задолженности по налогам, пеням и налоговым санкциям; налоговой базе и структуре начислений по отдельным видам налогов и сборов)» в консолидированные бюджеты субъектов РФ поступило налоговых доходов на сумму 5 791 372 млн руб.
По данным отчета по форме № 4-НМ за 2012 г. «Сводные данные статистической налоговой отчетности (о начислении и поступлении налогов, сборов и иных обязательных платежей; задолженности по налогам, пеням и налоговым санкциям; налоговой базе и структуре начислений по отдельным видам налогов и сборов)» сумма общей задолженности по налогам составила – 728 090 млн руб.
Таким образом, суммарные налоговые обязательства по всем регионам РФ за 2012 г. составили 6 519 462 млн руб.
В результате средняя налоговая ставка по России за 2012 г. составляет: 6 519 462 / 50 934 300 = 0,128 (12,8%).
Так как фактические данные о ВРП Москвы известны только за 2011 г., то для расчета налогового потенциала необходимо провести оценку ВРП Москвы за 2012 г.
Для оценки ВРП Москвы за 2012 г. рассчитаем долю ВРП Москвы в ВРП всех субъектов РФ за 2010 и 2011 гг. (табл. 3).
По результатам расчетов в табл. 3 можно сделать вывод, что доля ВРП Москвы в ВРП по всем субъектам определена на уровне 22%. Для оценки ВРП Москвы за 2012 г. примем средний показатель доли ВРП Москвы, равный 22,3%.
Таким образом, ВРП Москвы за 2012 г. (оценка) составил: 50 934,3 × 0,223 = 11 358 млрд руб.
Соответственно налоговый потенциал Москвы за 2012 г. равен: 0,128 × 11 358 = 1 453 824 млн руб.
Согласно налоговой отчетности за 2012 г. сумма налоговых доходов, поступивших в бюджет города Москвы, составила 1 256 542 млн руб. Таким образом, налоговый потенциал города Москвы в 2012 г. был реализован на 86%.
При оценке налогового потенциала с использованием валового регионального продукта необходимо отметить недостатки этого метода.
Недостатки метода на основе валового регионального продукта связаны с особенностями налоговой системы РФ. Например, в настоящее время налог на прибыль предприятий уплачивается по месту регистрации предприятия, а не по месту осуществления хозяйственной деятельности. В связи с этим происходит расхождение между налоговым потенциалом и ВРП. В других странах доходы предприятий распределяются по всем регионам, в которых они осуществляют свою хозяйственную деятельность, посредством формул, учитывающих местонахождение производственных мощностей, трудовые ресурсы и территориальную структуру продаж. Таким образом, происходит распределение налога на прибыль организаций по регионам, где фактически осуществляется хозяйственная деятельность предприятия.
При оценке налогового потенциала г. Москвы методом с использованием ВРП кроме недостатков используемого метода оценки следует обозначить основные проблемы, существующие при оценке налогового потенциала г. Москвы.
Одной из основных проблем оценки налогового потенциала в Москве является отсутствие отдельного нормативного акта с методическими рекомендациями по оценке налогового потенциала, который регламентировал бы порядок оценки. При этом оценка потенциала проводится ежегодно при разработке законопроектов бюджета города, что подтверждает необходимость принятия подобного нормативного акта. В настоящее время финансовые органы власти при планировании городского бюджета пользуются различными методиками, что значительно снижает эффективность налогового прогнозирования(1).
При проведении оценки налогового потенциала Москвы были выявлены основные проблемы оценки налогового потенциала, связанные с несовершенством используемой информационной базы, а именно:
– низкой оперативностью формирования показателей, используемых в расчетах, что вынуждает работать с устаревшими данными;
– отсутствием данных в необходимом разрезе;
– несоответствием статистической и налоговой отчетности.
Еще одной проблемой оценки является отсутствие сформированной базы данных по Москве в «новых» границах, в результате чего оценка налогового потенциала происходит в расчете по «прежним» границам субъекта, что является неактуальным ввиду расширения границ и необходимости оценки налогового потенциала новых территорий, вошедших в состав города. На сегодняшний момент Правительство Москвы старается составить более или менее точное представление о налоговом потенциале «присоединенных территорий», стремится выяснить объем уплаченных налогов и предоставленных на этих землях льгот.
К ряду проблем, связанных с оценкой налогового потенциала Москвы, можно отнести проблему формирования налогового потенциала. Проблема состоит в том, что в Москве существенную часть доходов бюджета составляют пришлые деньги – налоговые поступления от зарегистрированных в столице компаний, которые здесь ничего не производят. В итоге помимо того, что в Москву стекаются федеральные средства, сюда же приходят финансы добывающих и перерабатывающих предприятий. Это приводит к тому, что столичный бюджет накачивается сторонними деньгами и может в принципе не заботиться ни о какой эффективности. Еще во времена Юрия Лужкова представители московской администрации с гордостью заявляли о том, что доходная часть бюджета в Москве достигла размеров Нью-Йорка.
(1) Мишачкова А. Правовое обеспечение оценки налогового потенциала бюджета региона и формирования налоговой политики города Москвы/ Финансы.руURL: finansy.ru/st/ post_1276490241.html (дата обращения: 13.04.2013).
Но если в «Большом яблоке» существенную часть денег приносит налог на недвижимость и имущество компаний, то в Москве – это налоги на прибыль компаний, прежде всего крупнейших игроков нефтегазового сектора(1).
Таким образом, существует ряд проблем в оценке налогового потенциала, непосредственно влияющих на реальный налоговый потенциал г. Москвы, отсутствие необходимых для расчетов актуальных показателей и несоответствие друг другу публикуемых официальными источниками данных приводят к трудоемкости расчетов и большой доли погрешности рассчитанного налогового потенциала. Отсутствие законодательно закрепленной методики оценки налогового потенциала также затрудняет проведение оценки налогового потенциала.
Литература
1. Институциональный подход к исследованию налогового потенциала и налогового бремени / В.В. Кузьменко, Е.А. Ефимец. – Сб. науч. трудов СевКавГТУ. Серия «Экономика». – 2005. – № 1.
2. Межбюджетные отношения в Российской Федерации: учеб. Пособие для студентов вузов, обучающихся по специальностям «Финансы и кредит», «Государственное и муниципальное управление» / А.Е. Суглобов, Ю.И. Черкасова, В.А. Петренко. – М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2010. – 263 с.
3. Оценка налогового потенциала и расходных потребностей субъектов Российской Федерации / соавт.: П.А. Кадочников, О.В. Луговой, И.В. Трунин. – М.: ИЭПП, CEPRA, 2001. – URL: ru-90.ru/content/ (дата обращения: 15.04.2013).
4. Валовой региональный продукт и практика его расчета в России. – URL: cisstat.com/meet-sna2004/glukhova.htm (дата обращения: 27.04.2013)
5. Информационный портал Федеральной службы государственной статистики. – URL: gks.ru/ (дата обращения: 30.04.2013).
6. Информационный портал Единой межведомственной информационно-статистической системы. – URL: fedstat.ru (дата обращения: 30.04.2013). 7. Мишачкова А. Правовое обеспечение оценки налогового потенциала бюджета региона и формирования налоговой политики города Москвы/ Финансы.ру. – URL:finansy.ru/st/post_1276490241.html (дата обращения: 13.04.2013).
8. Лоссан А. Какие проблемы «Новая Москва» принесла участникам рынка. – URL:gdeetotdom.ru/expert/author/1854655/ (дата обращения: 5.05.2013).
