Опубликовано в журнале "Финансовый менеджмент" №4 год - 2017
Шабаев Р.Э.,
аспирант Финансового университета
при Правительстве Российской Федерации
Статья посвящена вопросу применения инструментов риск-менеджмента при реализации налоговой политики субъектами Российской Федерации. Актуальность работы обусловлена необходимостью повышения устойчивости региональной бюджетно-налоговой системы, а также снижения степени неопределенности при реализации налоговой политики. В статье предложено формирование нового подхода к реализации региональной налоговой политики, раскрыт опыт управления рисками на региональном уровне, определены ключевые элементы государственного налогового риск-менеджмента. Особое внимание уделено раскрытию сущности элементов государственного налогового риск-менеджмента – субъектного состава, нормативно-правового обеспечения, организационно-функционального механизма и информационного обеспечения. В заключение статьи приводятся ожидаемые результаты практического применения инструментов управления налоговыми рисками субъектов Российской Федерации.
Деятельность любой компании сопряжена с наличием рисков, возникающих вследствие воздействия различных факторов. Повышение уязвимости бизнеса перед условиями функционирования рынка, способными оказать негативное воздействие на достижение целей компании, обусловливает необходимость проведения мероприятий по оценке и регулированию рисков. Целью таких мероприятий является снижение уровня неопределенности в деятельности компании и реализация задачи недопущения снижения прибыли. В связи с этим риск-менеджмент становится неотъемлемым элементом финансового менеджмента компаний. Профессиональная система управления рисками позволяет адекватно и оперативно отвечать на вызовы нестабильной внешней экономической среды в таких компаниях, как ОАО «Российские железные дороги», ПАО «Ростелеком», ОАО «Роснано», ГК «Евросеть», ОАО «РусГидро», ПАО «ЛУКОЙЛ», ПАО «СИБУР Холдинг», ПАО АФК «Система» и др. Учитывая результативность инструментов корпоративного риск-менеджмента, обосновано внедрение системы управления рисками также в государственное управление.
Использование инструментов риск-менеджмента прочно вошло в практику государственного управления во многих странах мира. Как отмечает К.А. Петухова, набор лидирующих по экономике государств практически совпадает со странами, первыми начавшими внедрять принципы New public management (NPN)(1) в государственное управление (Канада, США, Великобритания, Австралия, Новая Зеландия и ЮАР), что позволяет говорить о наличии взаимосвязи между эффективным «новым государственным управлением» и риск-менеджментом государственного сектора [1, c. 7].
Однако в государственном секторе в России инструменты риск-менеджмента пока не нашли широкого применения. Между тем система управления рисками должна стать неотъемлемой частью государственного управления в России, что обусловлено возрастающей динамичностью функционирования экономики страны и неопределенностью ожидаемых результатов деятельности хозяйствующих субъектов, участвующих в формировании валового национального продукта и осуществляющих налоговые и неналоговые платежи в бюджеты бюджетной системы Российской Федерации. Преимущественное распространение система управления рисками должна получить на региональном уровне управления, что предопределено важностью обеспечения выравнивания условий социально-экономического развития в разных субъектах Российской Федерации. Кроме того, актуальность внедрения инструментов риск-менеджмента в деятельность региональных органов власти обусловлена тем, что такие значимые направления, как вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами, общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта, защита семьи, материнства, отцовства и детства, социальная защита, находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации [2], а реальное и эффективное управление развитием таких важных сфер может осуществляться только в привязке к конкретным регионам. Наконец, в условиях глобализации и усиливающейся международной конкуренции устойчивость российской экономики во многом зависит от способности каждого региона успешно конкурировать на мировом рынке [3, с. 4].
(1) Сущность NPN заключается в представлении государства как поставщика услуг населению: государство выступает в качестве принципала, а население – агента.
Законодательно закрепленное управление рисками на региональном уровне осуществляется в Республике Башкортостан и Республике Коми. Под правовыми рисками, управление которыми признано в Республике Башкортостан, понимаются риски возникновения негативных правовых последствий, влекущих прямое или косвенное причинение ущерба интересам Республики Башкортостан [4]. В рамках управления такими рисками органы исполнительной власти осуществляют выявление, устранение (минимизацию) и предупреждение возможных негативных последствий при принятии решений, совершении сделок и реализации мероприятий в процессе осуществления своих функций. В Республике Коми нормативно закреплены подходы по управлению рисками проектов, реализуемых в органах в системе исполнительной власти Республики Коми [5].
Внедрение системы управления рисками проектов направлено на обеспечение своевременного выявления и устранения событий, способных оказать влияние на ключевые параметры проектов, а также повышение осведомленности участников проектной деятельности о возможных негативных событиях, способных повлиять на ход реализации проектов.
Актуальной представляется задача по внедрению системы управления рисками в финансовой системе региона, поскольку возможности по реализации целей и задач социально-экономического развития субъекта Российской Федерации во многом зависят от финансовой обеспеченности регионов, а именно от объема доходов бюджета субъекта Российской Федерации.
Поскольку формирование доходной части региональных бюджетов осуществляется преимущественно за счет налоговых поступлений(1), первоочередным направлением государственного риск-менеджмента должно стать внедрение системы управления рисками, связанными с недостижением целей и задач региональной налоговой политики, или налоговыми рисками субъекта Российской Федерации. Комплекс мероприятий по управлению такими рисками предлагается охарактеризовать как государственный налоговый риск-менеджмент регионального уровня (далее – ГНРМ). Система ГНРМ призвана на регулярной основе выявлять, оценивать и предотвращать возникновение/минимизировать негативные последствия рисков, связанных:
- с формированием налоговых доходов бюджета субъекта Российской Федерации;
- уровнем налоговой нагрузки хозяйствующих субъектов, осуществляющих деятельность на территории региона;
- применением налоговых льгот;
- системой налогообложения в регионе в целом.
Необходимость внедрения системы управления налоговыми рисками обусловлена тем, что «неправильно поставленные цели и задачи в развитии налоговой системы, ошибочно выбранные инструменты реализации поставленных задач чреваты большой степенью вероятности наступления неблагоприятных последствий» [6, с. 12].
(1) По данным Федерального казначейства, объем налоговых доходов бюджетов субъектов Российской Федерации по итогам 2016 г. составил 6518,4 млрд руб., или 75,9% от общего объема доходов.
Практическая значимость внедрения элементов государственного налогового риск-менеджмента в деятельность органов власти заключается в повышении качества и обоснованности принимаемых управленческих решений по поводу реализации налоговой политики. Следует подчеркнуть, что процесс управления рисками не должен сводиться к формальному составлению отчетных документов для представления заинтересованным лицам. Важно, чтобы результаты процедур оценки и регулирования риска находили практическое применение в управлении бюджетно-налоговой системой региона.
Цель государственного налогового риск-менеджмента заключается в обеспечении достижения целей и задач реализации субъектами Российской Федерации налоговой политики государства. Основные задачи ГНРМ:
- своевременное обнаружение неопределенностей, связанных с недостижением целей и задач региональной налоговой политики;
- реализация превентивных мероприятий, направленных на снижение вероятности возникновения негативных последствий;
- разработка мероприятий, необходимых для устранения/минимизации негативных последствий рисков.
Необходимым условием практической реализации государственного налогового риск-менеджмента является наличие соответствующей институциональной среды, включающей следующие элементы: субъектный состав, нормативно-правовое обеспечение, организационный механизм и информационное обеспечение процесса ГНРМ.
Субъектный состав ГНРМ определяется исходя из полномочий органов государственной власти по формированию и реализации налоговой политики субъекта Российской Федерации.
Ключевыми участниками ГНРМ на региональном уровне являются органы власти, осуществляющие тактическое управление налоговыми рисками – проведение оценки и анализа региональных налоговых рисков, осуществление мероприятий по их регулированию или формирование предложений по регулированию в адрес иных субъектов ГНРМ в соответствии с определенными полномочиями. К ним относятся:
- орган государственной власти субъекта Российской Федерации, осуществляющий функции по составлению проекта бюджета субъекта Российской Федерации и организации процесса его исполнения (финансовый орган);
- территориальный орган федеральной структуры исполнительной власти, осуществляющий функции по контролю и надзору за соблюдением законодательства о налогах и сборах, за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью внесения в соответствующий бюджет налогов и сборов (Управление ФНС России по субъекту Российской Федерации);
- орган государственной власти субъекта Российской Федерации, осуществляющий функции по формированию и реализации налоговой политики субъекта Российской Федерации. Указанный орган власти также должен быть наделен полномочиями по методическому руководству и координации деятельности субъектов ГНРМ.
К субъектам ГНРМ, осуществляющим стратегическое управление налоговыми рисками, относятся законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации (далее – законодательный орган) и высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации (далее – высший исполнительный орган). Включение данных органов власти в состав субъектов риска обусловлено их полномочиями в бюджетной и налоговой сферах. Так, законодательный орган осуществляет принятие законов субъектов Российской Федерации, которыми утверждается бюджет субъекта Российской Федерации и отчет о его исполнении, а также устанавливаются в пределах компетенции налоги и сборы и порядок их взимания, а высший исполнительный орган участвует в проведении единой государственной политики в области финансов [7].
Высшим исполнительным органом осуществляется инициирование процедуры управления региональными налоговыми рисками, обсуждение и выработка мероприятий стратегического характера по их регулированию, проведение оценки эффективности деятельности иных субъектов ГНРМ в области управления налоговыми рисками. Кроме того, высшим исполнительным органом определяются план стратегического развития ГНРМ в регионе, порядок взаимодействия между иными субъектами риска, а также утверждаются методические документы по осуществлению ГНРМ. Задачей законодательного органа при управлении налоговыми рисками является принятие нормативных правовых актов в бюджетной и налоговой сферах с учетом результатов оценки и анализа управления рисками, а также правовое закрепление мероприятий по регулированию налоговых рисков.
Вторым элементом системы ГНРМ является нормативная правовая база ее функционирования, закрепляющая правовые формы ГНРМ на региональном уровне, регулирующая взаимодействие субъектов ГНРМ и регламентирующая процедуры управления налоговыми рисками.
Развитие системы ГНРМ как нового направления в управлении финансовой системой региона необходимо отразить в документах стратегического характера, таких как Основные направления бюджетной политики, Основные направления налоговой политики или План мероприятий («дорожная карта») по увеличению доходов бюджета субъекта Российской Федерации.
Распоряжением высшего исполнительного органа должен быть определен организационно-функциональный механизм ГНРМ, содержащий цели, задачи, функции субъектов ГНРМ, порядок межведомственного взаимодействия, методику управления налоговыми рисками, сроки реализации мероприятий по управлению налоговыми рисками. Полномочия субъектов ГНРМ также отражаются в нормативных правовых актах, определяющих их правовой статус и правовые основы деятельности (например, Положение об органе государственной власти).
Методика управления налоговыми рисками включает описание этапов оценки, анализа и регулирования налоговых рисков, методов, применяемых в рамках данных процедур, принципов управления рисками. Ввиду того что научная проблема управления региональными налоговыми рисками недостаточно разработана, основой для формирования методов управления такими рисками должны стать методы оценки и регулирования рисков организаций, адаптированные с учетом отличительных особенностей принятия управленческих решений на государственном уровне и целей внедрения системы ГНРМ. Отметим, что специфика регулирования региональных налоговых рисков заключается в отсутствии возможности полного устранения факторов рисков, что обусловлено ограниченными бюджетно-налоговыми полномочиями субъектов Российской Федерации.
Локальными актами субъектов ГНРМ должны регламентироваться функциональные обязанности структурных подразделений и государственных гражданских служащих по управлению региональными налоговыми рисками.
Целесообразной представляется разработка Реестра налоговых рисков субъекта Российской Федерации. Указанный документ формируется и ежеквартально обновляется координатором системы ГНРМ и содержит сведения о рисках, в отношении которых были проведены процедуры оценки и анализа, о планируемых мероприятиях по регулированию, а также сведения о достигнутых результатах по итогам реализации регулирующих мероприятий.
Поскольку система ГНРМ не является самостоятельным элементом деятельности региональных органов власти, ее организационно-функциональный механизм должен быть органично встроен в бюджетный процесс субъекта Российской Федерации и систему принятия нормативных правовых актов в сфере налогообложения, определяемых региональным законодательством. Полный цикл проведения мероприятий в рамках системы ГНРМ длится в течение одного финансового года.
Первый этап заключается в инициировании высшим исполнительным органом процедуры проведения мероприятий по управлению налоговыми рисками в текущем финансовом году, в рамках которого определяются основные проблемы региона в налоговой и бюджетной сферах.
С учетом вышеуказанных задач в рамках второго этапа субъектами ГНРМ осуществляются мероприятия по оценке и анализу рисков, а также мероприятия по регулированию рисков тактического характера, по результатам которых в адрес координатора системы ГНРМ направляется информация о проведенных мероприятиях по управлению рисками, о необходимых к реализации мероприятиях по регулированию рисков, а также об итогах реализации регулирующих мероприятий в отношении выявленных в предыдущих периодах рисков.
Сущность третьего этапа заключается в том, что на основании представленной информации высшим исполнительным органом принимается распоряжение, содержащее основные положения об управлении налоговыми рисками субъекта Российской Федерации в текущем году: центральные проблемы в области налоговой политики, цели и задачи на текущий год, результаты проведенных мероприятий по оценке и анализу рисков, перечень реализуемых, планируемых к реализации и подлежащих обсуждению стратегических мероприятий по регулированию рисков.
В течение оставшейся части года субъектами ГНРМ осуществляется реализация мероприятий по регулированию рисков и мониторинг ситуации (четвертый этап). По окончании года формируется отчет об итогах реализации мероприятий по управлению налоговыми рисками, который представляется высшему должностному лицу региона (пятый этап).
Необходимым условием успешной реализации инструментов ГНРМ является сформированная система межведомственного взаимодействия, обеспечивающая обмен полной и достоверной информацией между субъектами ГНРМ.
Повышению эффективности системы ГНРМ регионального уровня может способствовать создание межведомственной рабочей группы, в полномочия которой будет входить обсуждение промежуточных результатов мероприятий по управлению рисками. В деятельности указанной рабочей группы могут также принимать участие представители общественности – члены общественно-консультативных и совещательных органов при органах государственной власти. На основании консолидации мнений экспертного сообщества могут быть сформированы оптимальные пути решения проблем в сфере реализации налоговой политики.
В целях обеспечения деятельности субъектов ГРНМ по управлению налоговыми рисками, а также обмену опытом по управлению рисками между субъектами Российской Федерации предлагается разработать информационный ресурс, размещаемый в сети Интернет, доступ к которому предоставляется по защищенным каналам связи. Данный ресурс служит единым хранилищем данных и аналитической системой в ГНРМ.
Основные функции данного информационного ресурса заключаются в автоматизации процедур оценки и анализа налоговых рисков и оперативном обмене информацией между субъектами ГНРМ. Кроме того, используя данный ресурс, регион получает информацию о результатах проведения мероприятий по управлению рисками в других субъектах Российской Федерации, обеспечивших достижение целей и задач налоговой политики, что будет способствовать адаптации положительного опыта в своем регионе.
Предлагаемый информационный ресурс состоит из следующих компонентов:
- нормативно-правовая база субъекта Российской Федерации, регламентирующая процесс ГНРМ;
- архив принятых документов регионов в рамках ГНРМ;
- расчетно-аналитическая система управления налоговыми рисками, позволяющая осуществлять расчет уровня рисков и способов их минимизации. Для функционирования данного элемента ресурса необходимо обеспечить автоматическое формирование сведений из ведомственных систем субъектов ГНРМ, а также информации об исполнении бюджета (Федеральное казначейство) и статистических сведений (Федеральная служба государственной статистики);
- банк данных успешной практики регулирования налоговых рисков в субъектах Российской Федерации.
Необходимо подчеркнуть, что успешное внедрение системы ГНРМ в регионе возможно при соблюдении следующих условий:
1) наличие политической воли высшего должностного лица и органов государственной власти субъекта РФ на развитие системы ГНРМ;
2) наличие у органов государственной власти субъекта РФ понимания необходимости формирования системы ГНРМ;
3) реальная нацеленность и заинтересованность региональных органов власти в повышении эффективности реализации налоговой политики и устойчивости бюджетно-налоговой системы региона;
4) наличие компетентных специалистов, обладающих соответствующими знаниями, умениями и навыками в сфере налогообложения, бюджетного процесса и риск-менеджмента.
Результаты проведения мероприятий по управлению рисками должны учитываться региональными органами власти при разработке Основных направлений налоговой политики и составлении проекта бюджета на очередной финансовый год и плановый период, подготовке проектов нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации в сфере налогообложения и определении инструментов налогового регулирования в рамках формирования государственных программ субъектов Российской Федерации.
Ожидается, что комплексное управление региональными налоговыми рисками, во-первых, повысит уровень адаптивности бюджетно-налоговых систем субъектов Российской Федерации к изменяющимся внешним условиям; во-вторых, обеспечит своевременное обнаружение уязвимых мест региональной налоговой политики и эффективное принятие необходимых мер по их регулированию и, в-третьих, снизит уровень негативных последствий в виде убытков в процессе реализации региональной налоговой политики.
В целом ожидается, что система государственного налогового риск-менеджмента повысит качество государственного управления бюджетно-налоговой системой, что окажет положительное влияние на налоговый климат регионов, а также уровень оценки бюджетно-налоговой системы как со стороны федерального центра, так и со стороны бизнес-сообщества.
Благодарность
Автор выражает благодарность научному руководителю – доктору экономических наук, профессору Гончаренко Любови Ивановне за помощь в процессе подготовки статьи и полезные обсуждения, позволившие автору улучшить содержание работы.
Литература
1. Петухова К.А. Практика внедрения инструментов управления рисками в государственном управлении зарубежных стран: основные стандарты и локальные документы / К.А. Петухова // Проблемы анализа риска. – 2014. – Т. 11. – № 6. – С. 6–21.
2. Конституция Российской Федерации // Собрание законодательства РФ. – 2014. – № 31. – Ст. 4398.
3. Меньшенина И.Г. Кластерообразование в региональной экономике: монография / И.Г. Меньшенина, Л.М. Капустина // Екатеринбург: Изд-во Урал. гос. экон. ун-та, 2008. – 154 с.
4. Постановление Правительства Республики Башкортостан от 26.08.2014 № 396 «Об организации управления правовым риском в исполнительных органах государственной власти Республики Башкортостан».
5. Приказ Министерства массовых коммуникаций, информатизации и связей Республики Коми от 10.10.2016 № 273-од «Об утверждении методических рекомендаций по управлению рисками проектов, реализуемых в органах в системе исполнительной власти Республики Коми».
6. Вишневская Н.Г. Налоговые риски государства: монография / Н.Г. Вишневская, Л.И. Гончаренко, Е.И. Жукова и др. // М.: Цифровичок, 2014. – 194 с.
7. Федеральный закон от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».
