Опубликовано в журнале "Менеджмент в России и за рубежом" №6 год - 2009
Иванова А.О.,
эксперт ГК «Банк развития
и внешнеэкономической
деятельности»
(Внешэкономбанк)
За сравнительно непродолжительный период своего существования государственно-частные партнёрства в Японии стали заметным элементом национальной экономики. Стремление власти наладить эффективное партнёрство с бизнесом обусловлено прежде всего желанием в условиях дефицита бюджета совершенствовать инфраструктуру страны и повысить эффективность использования государственной собственности. Частный бизнес видит в таком партнёрстве возможность подключиться к освоению сфер деятельности, прежде считавшихся «заповедными вотчинами» государства.
В 1999 г. был принят Закон о содействии развитию общественных объектов путём использования частного финансирования (Закон об инициативе частного финансирования) (далее – Закон). Принятие Закона стало, без преувеличения, историческим событием. До этого реализация инфраструктурных проектов в стране была исключительной прерогативой государственных органов и организаций. Внедрение японского варианта инициативы частного финансирования открыло широкие перспективы практического внедрения частнопредпринимательской инициативы в государственном секторе.
В структуре Закона присутствуют основные блоки: цели, дефиниции (объекты, администрация), концепция, основные направления (принципы) государственной политики, основное содержание (параметры) проектов, отбор проектов, отбор частных операторов проектов, реализация проектов, меры государственного содействия [1].
Цель Закона определена как «содействие развитию социальной инфраструктуры путём привлечения финансовых средств, управленческого и технологического потенциала частного сектора, а также обеспечение предоставления населению экономичных и качественных общественных услуг» (ст. 1) [1, c. 5].
В Законе содержится полный перечень видов общественных объектов, подпадающих под его действие и являющихся «полем» государственно-частного партнёрства, в том числе: дороги, железные дороги, порты, аэропорты, реки, парки, системы водопровода и канализации, муниципальное жилищное строительство, объекты образования и культуры, медицины, социального обеспечения, природоохранные объекты (ст. 2) [1, c. 11].
Статья 3 раскрывает концепцию Закона о PFI. Суть её сводится к тому, что развитие социальной инфраструктуры в стране должно как можно шире опираться на государственно-частное партнёрство, в рамках которого следует предоставить частному сектору возможность эффективно и прибыльно использовать свои финансовые средства. Партнёрство должно предусматривать ясное разделение ответственности сторон, при этом вмешательство государства в сферу компетенции частного сектора должно быть наименьшим [1, c. 15].
В числе основополагающих принципов, сформулированных в ст. 7 и 2–1 Закона, фигурирует положение об обязательности соблюдения принципов честной конкуренции и прозрачности при выборе участников проекта. Прозрачность выбора участника проекта строго обеспечивается, во-первых, ст. 8 Закона, которая гласит, что решения, касающиеся оценки результатов (конкурса), критериев и методов отбора, должны обнародоваться [1, c. 31] и, во-вторых, ст. 2–1 об основополагающих принципах, в соответствии с которой информация, которая может нанести ущерб конкурсному характеру или законным правам частных компаний, должна быть исключена [1, c. 12].
Исходя из зафиксированного в концепции принципа минимального вмешательства государства в деятельность частного сектора по реализации проектов ГЧП, Законом регламентируется лишь минимальный набор требований к частным операторам, а именно: составление плана реализации проекта, необходимость согласия местного органа законодательной власти на реализацию проекта и некоторые другие.
Предусматривалось, что частный сектор должен выступать главным финансовым инструментом реализации инфраструктурных проектов. Однако включение в Закон статей о мерах государственной поддержки (ст. 11–17) свидетельствует, что японские власти предпочли вариант, отличный от изначальной концепции PFI. Меры поддержки проектов инициативы частного финансирования включают приобретение государством долговых обязательств операторов на срок от 5 до 30 лет (ст. 11), сдачу в аренду государственной административной собственности (ст. 11–2, 11–3), предоставление в безвозмездное пользование государственной собственности (ст. 12); предоставление беспроцентных кредитов по линии государственных финансовых институтов для проектов, «имеющих особо высокую общественную значимость» (ст. 13), финансовое содействие проектам, имеющим особо высокую общественную значимость в форме выпуска государством или органами местной власти ценных бумаг (ст. 14), содействие в приобретении земли (ст. 15), финансовые и налоговые льготы (ст. 16), смягчение мер административного регулирования (ст. 17).
Принципиальная схема имплементации инициативы частного финансирования в Японии выглядит следующим образом (рис. 1).
Процесс исполнения проекта складывается из нескольких этапов:
1. Определение цели. Государственный сектор проводит оценку общественных потребностей в избранных услугах и составляет их экономическое обоснование. Изучаются прецеденты аналогичных проектов, выслушиваются мнения консультантов, с помощью последних проводится неофициальный обмен мнениями с частным бизнесом и выясняется, есть ли заинтересованность последнего проектами такого рода.
2. Объявление конкурса. Государственный сектор оглашает условия, на которых должен реализовываться проект, и одновременно приглашает частный бизнес принять участие в конкурсе. Помимо установления предельной стоимости проекта и определения основных временных параметров, условиям оговаривается осуществление государственного контроля за выполнением проекта, штрафные меры, принимаемые государством.
Опубликованные основные параметры проекта обсуждаются государственным и частным сектором в ходе неофициальных консультаций, которые позволяют составить более точное представление о возможном разделении ответственности между сторонами. По итогам консультаций государственный сектор определяет проект, который будет осуществляться по методу инициативы частного финансирования, а также уточняет свои соображения о разделении рисков между государственным и частным сектором, относительно оценки соотношения цены и качества (концепция value for money, VFM).
3. Внесение частным сектором предложений. Частные компании, на основе изучения выдвинутых государством условий, вносят свои предложения по реализации проектов, которые наряду с общественными интересами исходят из интересов получения прибыли.
4. Отбор оператора проекта. В соответствии с Основными направлениями государственной политики в отношении проектов инициативы частного финансирования отбор частных операторов проектов национального масштаба в обязательном порядке проводится на конкурсной основе.
Государственно-частные партнёрства в Японии после принятия соответствующей законодательной базы развиваются хорошо (рис. 2). По состоянию на конец 2008 г. в стране насчитывалось 333 проекта инициативы частного финансирования, при этом в последние годы их число возрастает в среднем на 40–50 ежегодно [2]. Если сравнивать динамику роста числа проектов PFI в Японии и на их родине, в Великобритании, за тот же период, сравнение будет в пользу Японии. В Великобритании за это тысячелетие было запущено около 400 проектов [3, c. 44]. Темпы продвижения инициативы частного финансирования в Японии, особенно с учётом ускорения последних лет, не уступают английским.
Возрастает не только количество, но и масштаб самих проектов. Если вначале превалировали малые и средние проекты, то в последние годы появляются проекты стоимостью более 100 млрд иен (около 1 млрд долл.), а общий объём инвестиций в проекты инициативы частного финансирования в результате достиг почти 3 трлн иен [2].
Таким образом, государственно-частное партнёрство в Японии устойчиво возрастает по всем основным количественным показателям.
Анализ сфер применения японских проектов инициативы частного финансирования свидетельствует, что их отраслевой охват широк и включает шоссейные и железные дороги, порты, аэропорты, реки, парки, водопроводы, канализационные системы, водопроводы промышленного назначения, административные здания, муниципальное жилье, объекты культурно-образовательного характера, объекты по утилизации отходов, медицинские объекты, объекты социального обеспечения, объекты здравоохранения, автостоянки, подземные улицы.
Главными инициаторами создания партнерств в Японии выступают региональные власти различных уровней. Соотношение проектов общенационального уровня и региональных примерно 1 : 4 [5]. Примечательно, что сегодня подразделения, занимающиеся вопросами PFI, созданы и функционируют во всех 47 администрациях префектур Японии, что является наглядным свидетельством значения, которое придаётся органами местной власти Японии данному направлению работы. Эти подразделения имеют обычно форму отделов, секторов или групп. Они курируют вопросы реализации проектов PFI на территории префектуры, готовят информационные и справочные материалы, включая административные руководства по различным аспектам государственно-частного партнёрства, поддерживают постоянную связь с центральными органами государственного управления.
География инициативы частного финансирования в Японии, территориальное распределение проектов носит очень широкий характер: проекты реализуются от Хоккайдо на севере до Кагосимы на крайнем юге. Особенно активный характер используют партнёрство в районах с высокой плотностью населения и высокой социально-экономической активностью (Канто, Тюбу и Кинки, на которые приходится более 70% всех проектов инициативы частного финансирования).
С точки зрения организационной схемы реализуемых в стране проектов PFI на нынешнем этапе в Японии явно преобладает схема «строительство – передача – управление» (Build – Transfer – Operate, ВТО). По данным на конец 2008 г., она использовалась в 70% всех проектов, причём масштабы её применения в 2000-е гг. возросли втрое [5]. Достаточно широко применяется и разновидность «строительство – управление – передача» (Build – Operate – Transfer, ВОТ), на которую приходилось около 15% проектов. В 8% общего числа партнёрств применяется комбинированное использование обеих вышеназванных концессиональных схем. Реже использовались такие схемы, как «строительство – владение – управление» (Build – Own – Operate, ВОО) и «реконструкция – управление» (Renovate – Operate, RO), соответственно 4 и 3%.
Стремительный рост партнёрств «строительство – передача – управление» наблюдался на фоне столь же быстрого сокращения доли партнёрств «строительство – управление – передача». Среди причин такой динамики – прежде всего меньшая затратность для государства партнёрств «строительство – передача – управление» по сравнению с типом «строительство – управление – передача». Размеры финансового бремени, которое приходится нести государственному сектору, выступает едва ли не важнейшим из критериев при выборе государством той или иной организационной схемы проекта, поэтому предпочтение обычно отдается тем организационным схемам, где эти показатели наименьшие.
В пользу партнёрств типа «строительство – передача – управление» играет такой фактор, как уровень налогообложения. Согласно принятым в Японии решениям партнёрства типа «строительство – передача – управление» (те, где государство выступает заказчиком и владельцем объекта) полностью освобождены от уплаты налога на приобретение недвижимости, налога на основные фонды (средства производства), налога на городское развитие. Партнёрства же типа «строительство – управление – передача» пользуются лишь льготным (50%) налогообложением по вышеуказанным видам налогов [7, c. 35–36].
Важным фактором, который учитывается органами местной власти при отборе проектов, является возможность получения государственных финансовых средств – субсидий. Так, 90% проектов ВТО являются объектами государственного субсидирования, для проектов ВОТ эта цифра составляет около 70%.
Государство придаёт большое значение обеспечению консультативного содействия развитию государственно-частного партнёрства в стране, резонно рассматривая это направление как реальное содействие частному сектору не только в плане поиска, сбора и анализа необходимой информации, но и с точки зрения экономии на транзакционных издержках при подготовке и согласовании необходимых документов.
Важными инструментами консультативного содействия государства стали разработанные им подробные, развёрнутые и насыщенные методические руководства по различным аспектам партнёрства: руководство по процессу имплементации проектов (январь 2001 г.), руководство по разделению рисков (январь 2001 г.), руководство по VFM (июль 2001 г.), руководство по заключению контрактов (июнь 2003 г.), руководство по мониторингу (июнь 2003 г.).
Указанные документы носят рекомендательный характер, и реализация проектов в соответствии с их содержанием считается для государственного сектора «желательной». Тем не менее руководства выполняют важную функцию административных компасов, использующихся при реализации проектов государственно-частного партнёрства.
Они дают разъяснения по многим процедурным вопросам, связанным с реализацией проектов, обращая внимание на имеющиеся «подводные камни». Очевидно, что руководства могут быть полезным и иностранным предпринимателям, которые захотят принять участие в проектах государственно-частного партнёрства.
Важное значение для становления и расширения масштабов использования инициативы частного финансирования имеют специализированные структуры, объединения японских предпринимателей. Наращивает свою активность Японская ассоциация PFI, объединяющая в своих рядах свыше 700 коллективных членов, в том числе более 500 региональных администраций различного уровня (префектурального, городского, поселкового и деревенского), более 200 организаций частного сектора, 4 правительственных учреждения (министерства финансов, строительства), 7 иностранных компаний (в том числе АОN group, Depfa group, BNP Paribas, Hammonds, Macquarie bank) и два зарубежных посольства (США и Великобритании) [8].
Основное поле деятельности ассоциации – работа по пропаганде государственно-частного партнёрства, его удачного опыта, разъяснению его форм, механизмов, действующих законодательных и нормативных актов, изучению и распространению зарубежного опыта в этой области, сбору информации и оказанию консультационного содействия.
Много делается Ассоциацией для распространения «на местах» теоретических знаний и практического опыта использования государственно-частного партнёрства. Ассоциация широко практикует в своей деятельности проведение семинаров, симпозиумов, дискуссионных собраний, изучение опыта государственно-частного партнёрства на местах в различных регионах страны (более полусотни поездок ежегодно). Активно работает ассоциация над подготовкой для правительственных структур своих предложений и рекомендаций по вопросам дерегулирования, создания благоприятного административного климата для развития государственно-частного партнёрства в стране и распространения методологии сотрудничества. Ею подготовлены предложения по совершенствованию процедурного механизма государственно-частных переговоров, по образцам контрактных документов, по механизмам платежей и мониторинга.
Ассоциацией создан сайт, на котором размещено более 1000 материалов по вопросам государственно-частного партнёрства для её членов. Она собирает и рассылает своим членам материалы о ходе реализации всех действующих в стране проектов государственно-частного партнёрства, документы и материалы по различным аспектам государственно-частного партнёрства, результаты исследований и предложения других заинтересованных организаций. Тем же целям служит и обширная библиотека ассоциации.
Ассоциация служит своего рода «окном в Японию» для иностранных компаний, интересующихся сотрудничеством в области государственно-частного партнёрства. Благодаря деятельности ассоциации сегодня в реализации проектах государственно-частного партнёрства участвует иностранный бизнес.
Японскими специалистами продолжает вестись работа по улучшению работы партнёрств типа PFI. В стране появляется все больше работ, посвящённых этой проблематике [10], что тоже свидетельство признания важности и перспективности этой формы хозяйственного взаимодействия государства и бизнеса. Анализ высказываемых рекомендаций позволяет выделить следующие основные блоки проблем, над которыми, судя по всему, будет сосредоточена работа в ближайшем будущем:
1) проблемы системного, институционального характера. Предстоит немалая работа по гармонизации положений Закона об инициативе частного финансирования с существующим законодательством – Законом об управлении общественной собственностью, Законом о местном самоуправлении, Законом о бухгалтерском учёте; не всё ясно с вопросами использования мер государственного финансового содействия;
2) проблемы практического свойства (вопросы соотношения цены и качества (VFM), разделения рисков, отбора частных операторов, заключения контрактов, проведения мониторинга);
3) проблемы формирования институциональной среды. Необходимо углублять понимание партнёрств местными администрациями, населением, частным сектором; существуют кадровые проблемы – нехватка в регионах специалистов по практической реализации государственно-частных партнёрств; необходимость подготовки специалистов и консультантов по финансовым, юридическим, техническим вопросам;
4) проблемы углубления сотрудничества между государственным и частным сектором (обеспечение равноправности партнёрства, справедливости и прозрачности административных процедур).
Японские специалисты настаивают на большей диверсификации сфер применения партнёрств, резонно отмечая, что государственно-частное партнёрство – не цель, а инструмент в пользу большей оригинальности проектов с учётом местных особенностей, а также дальнейшего углубления взаимопонимания и доверия между государственным и частным сектором [10].
Литература
1. Закон о содействии развитию общественных объектов за счет использования частных финансовых средств от 20 июля 1999 г. № 117 (Минкан сикин надо но кацуё:ни ёру ко:кё: сисэцу надо но сэйби надо но сокусин-ни кансуру хо:рицу. Хэйсэй 11-нэн 7-гацу 30-нити хо:рицу дай 117-го).
2. Официальный сайт Канцелярии премьер-министра Японии: [Электронный ресурс]. – Режим доступа: cao.go.jp/pfi/e/6Progress.html.
3. Gerrard M.B. Public-Private Partnerships: What are Public Private Partnerships, and How Do They Differ from Privatization? // Finance and Development. – 2001. – Vol. 38, № 3.
4. Japanese Policy and Implementation on PFI. – 2008. – 9 Oct.: [Электронный ресурс]. – Режим доступа: cao.go.jp/pfi/3rdCabinetOffice1.pdf.
5. cao.go.jp (официальный сайт Канцелярии премьер-министра Японии).
6. Ежегодный доклад по PFI / Канцелярия премьер-министра Японии. 2008 г. (PFI анюару рипо:то. Хэйсэй 19-нэндо. Найкакуфу).
7. Син-но ими-но каммин патонасиппу дзицугэн-ни мукэтэ. PFI суйсин иинкай хококу. Хэйсэй 19-нэндо.
8. Меры содействия развитию PFI в 2008 финансовом году / Канцелярия премьер-министра Японии. – 2008. – 01.04 (Хэйсэй 20-нэндо PFI канрэн сиэн соти надо. Найкакуфу. Хэйсэй 20-нэн 4-гацу 1-нити).
9. PFI-но саранару тэнкай-ни мукэтэ. PFI суйсин иинкай тюкан хококу. Хэйсэй 18-нэн; Нихон-хан PFI-но кадай то тэмбо, 2007; Син-но ими-но камин патонасиппу дзицугэн-ни мукэтэ. PFI суйсин иинкай хококу. Хэйсэй 19-нэн и др.
10. Нихон-хан PFI-но кадай то тэмбо // JERI Letter: Сб. статей. – 2007. – Ч. 1–2.
11. Yokoyama Yoichiro and Takaaki Hoshino. Recent Development of PFI in Japan. – Development Bank of Japan, 2002.
12. Japan’s Government Procurement. Annual Report. FY 2008: [Электронный ресурс]. – Режим доступа: kantei.go.jp/foreign/procurement/2008/index.html.
13. The Private Finance Initiative (PFI). Research paper 01/117. UK Parliament, 2001.
14. Тики кэйэй нюсурэта. Хэйсэй 14-нэн, 1-гацу. Vol. 41. Статья поступила в редакцию 6 мая 2009 г.
