Опубликовано в журнале "Финансовый менеджмент" №1 год - 2019
Опарина С.И.,
кандидат экономических наук, заместитель заведующего кафедрой
финансового менеджмента и финансового права Московского городского
университета Правительства Москвы, Россия, г. Москва
В статье рассматривается регламент проведения контрольных мероприятий и перечень процедур при осуществлении контроля в финансово-бюджетнойсфере. На примере контрольных мероприятий уполномоченного органа исполнительной власти региона рассматривается последовательность контрольных процедур контрольно-надзорных мероприятий целевого и эффективного использования бюджетных средств, выделенных на благоустройство улиц и общественных пространств. Приводятся типовые нарушения и действия, которые содержат признаки административного правонарушения.
Как правило, под проверку целевого и эффективного использования бюджетных средств, выделенных на благоустройство улиц и общественных пространств, подпадают государственные учреждения (далее – учреждения), созданные для оказания услуг, выполнения работ и исполнения государственных функций, установленных региональными законами и нормативными правовыми актами в сфере капитального ремонта и модернизации многоквартирных домов. Основной целью деятельности таких учреждений является обеспечение проведения капитального ремонта объектов жилищного фонда. Для достижения указанных целей деятельности учреждение обеспечивает проведение капитального ремонта объектов жилого и нежилого фондов, разрабатывает проектно-сметную документацию, осуществляет функции государственного заказчика по капитальному ремонту и модернизации жилого и нежилого фондов и городской инфраструктуры, заключает государственные контракты (договоры) и сопровождает их реализацию по указанным видам деятельности, контролирует поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг, их качество, объем, устраняет выявленные недостатки и др.
Объемы финансирования средств бюджета, выделенных учреждениям на благоустройство улиц и общественных пространств, определяются в соответствии с действующими нормативными актами регионов. Например, в г. Москве работы по благоустройству улиц и общественных пространств «Моя улица» проводятся учреждениями в рамках выполнения государственных программ г. Москвы «Развитие индустрии отдыха и туризма на 2012–2018 годы» и «Развитие городской среды на 2012–2018 годы», утвержденных постановлением Правительства Москвы от 07.10.2011 № 476-ПП. Во исполнение п. 4.3 распоряжения Правительства Москвы от 29.07.2014 № 397-РП «О разработке подпрограммы «Благоустройство улиц и городских общественных пространств «Моя улица» на 2015–2018 годы» утверждены адресные перечни объектов, на которых планируется проведение работ по комплексному благоустройству улиц и городских общественных пространств «Моя улица». В рамках реализации Государственной программы «Развитие индустрии отдыха и туризма на 2012–2018 годы», от 21.11.2016 № 07-02115/6 «Об утверждении адресного перечня объектов 2016 года, на которых проводятся мероприятия в рамках Государственной программы «Развитие индустрии отдыха и туризма на 2012–2018 годы», учреждению утверждаются объекты для выполнения комплексного благоустройства (проектные и строительно-монтажные работы) на общую сумму на три года с разбивкой по годам.
При проведении контрольных мероприятий контролер анализирует объем лимитных обязательств. Например, для проведения работ по комплексному благоустройству улиц и городских общественных пространств учреждению на 2015, 2016 и 2017 гг. утверждаются лимиты бюджетных обязательств (далее – ЛБО) по разделу/подразделу 0503 «Благоустройство», целевой статье 13Б1200100 «Благоустройство улиц, городских общественных пространств «Моя улица», по виду расходов 244 «Прочая закупка товаров, работ и услуг для обеспечения государственных (муниципальных) нужд». Сводная информация об утвержденных ЛБО и их освоении, согласно отчетам об исполнении бюджета главного распорядителя, распорядителя, получателя бюджетных средств, главного администратора, администратора источников финансирования дефицита бюджета, главного администратора, администратора доходов бюджета по ф. № 0503127 (по тексту – отчет по ф. 0503127) на 01.01.2016, на 01.01.2017 и на 01.08.2017, оформляется контролером (табл. 1).
Следующими контрольными мероприятиями являются: проверка и анализ объема освоенных средств, полученных в проверяемом периоде на выполнение работ по благоустройству улиц и общественных пространств; проверка обоснован я начальных (максимальных) цен контрактов, цен контрактов, заключаемых с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем); применение мер ответственности и совершения иных действий в случае нарушения поставщиком (подрядчиком, исполнителем) условий контракта; проверка соответствия поставленного товара, выполненной работы (ее результата) или оказанной услуги условиям контракта (договора).
Как правило, проводится выборочная проверка контрактов. При проверке правильности формирования НМЦК (далее – начальная максимальная цена контракта) могут быть выявлены следующие ошибки.
В нарушение территориальных сметных нормативов(2) в обоснование стоимости материалов и оборудования по прайсам, ценам поставщика с НДС, дополнительными затратами на строительство временных зданий и сооружений (далее – ВЗиС) коэффициентом инфляции коммерческие предложения не представлены.
(1) ЛБО на выполнение строительно-монтажных работ утверждены по КОСГУ 225 «Работы, услуги по содержанию имущества», на выполнение проектных работ – по КОСГУ 226 «Прочие работы, услуги», оборудование – по КОСГУ 310 «Увеличение стоимости основных средств».
(2) Исходя из положений Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее – ГрК РФ), с учетом изменений, которые планируется внести в ГрК РФ проектом федерального закона № 978631-6 «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных положений отдельных законодательных актов Российской Федерации», Порядка мониторинга цен строительных ресурсов, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 23 декабря 2016 г. № 1452, Положения о федеральной государственной информационной системе ценообразования в строительстве, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 23 сентября 2016 г. № 959 «О федеральной государственной информационной системе ценообразования в строительстве» территориальные сметные нормативы заканчивали свое действие 30 сентября 2017 г.
В нарушение ст. 22, п. 1 ч. 1 ст. 50 Федерального закона от 5 апреля 2013 г. № 44ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее – Федеральный закон № 44-ФЗ), территориальных сметных нормативов конкурсная документация по открытому конкурсу утверждена руководителем учреждения без даты и размещена на сайте zakupki.gov.ru без обоснования начальных (максимальных) цен оборудования и материалов, включенных в локальные сметы по цене поставщика. Стандартная ситуация: когда со стороны учреждения даются пояснения, что техническая документация утрачена, ответственного сотрудника увольняют. Данные действия содержат признаки административного правонарушения, предусмотренные ч. 4.2 ст. 7.30 Кодекса об административных правонарушениях Российской Федерации [2] (далее – КоАП РФ).
Если в нарушение п. 1 ст. 9 Федерального закона от 6 декабря 2011 г. № 402-ФЗ «О бухгалтерском учете» (далее – Федеральный закон № 402-ФЗ) в акты по ф. № КС-2 включались фактически не выполненные работы, оплаченные платежными поручениями и отраженные в отчете по ф. № 0503127 за проверяемый период неправомерно, то приемка выполненных работ, не соответствующих условиям контракта, повлекшая дополнительное расходование средств, содержит признаки административного правонарушения, предусмотренного ч. 10 ст. 7.32 КоАП РФ.
Подрядная организация необоснованно распоряжалась бюджетными средствами.
Таким образом, в разд. 2 «Расходы бюджета» отчета по ф. 0503127 за проверяемый период по коду стр. 200 «Расходы бюджета» в графах 6 и 9 отражены недостоверные данные.
Действия по принятию к бухгалтерскому учету и оплате из средств регионального бюджета фактически не выполненных работ, включенных в акты по ф. № КС-2, содержат признаки административных правонарушений, предусмотренных ст. 15.15.6 и 15.15.7 КоАП РФ.
В нарушение п. 3.5 контракта акты о приемке выполненных работ по ф. № КС-2 могли приниматься без составления исполнительных смет, подтверждающих объем выполненных работ.
Проверкой, проведенной выборочным методом по работам на комплексное благоустройство, включенным в локальную смету, размещенную на официальном сайте, может быть установлено, что при исполнении контракта изменены условия открытого конкурса в части выполнения объемов работ, не предусмотренных условиями открытого конкурса, и невыполнения конкурсных объемов работ.
Например, в конкурсную смету в раздел «Устройство тротуара с плиточным покрытием» включены работы по устройству плитных тротуаров из плитки бетонной тротуарной в определенном объеме – 4300 кв. м на сумму около 7 млн руб. (с НДС), не включенные в акт о приемке выполненных работ по ф. № КС-2. Изменение условий открытого конкурса в результате невыполнения объемов работ, предусмотренных условиями открытого конкурса, по данной работе составило около 7 млн руб. (с НДС).
В нарушение ст. 767 ГК РФ, ч. 2 ст. 34, ч. 1 ст. 95 Федерального закона № 44-ФЗ изменены условия контракта в части изменения объемов и стоимости работ на общую сумму около 7 млн руб., что составило определенный процент от конкурсной сметы.
Данные действия содержат признаки административного правонарушения, предусмотренного ч. 4 ст. 7.32 КоАП РФ.
При контроле правильности составления актов по ф. № КС-2 необходимо обратить внимание на следующие типовые нарушения: в акты по ф. № КС-2 включаются материалы и оборудование по ценам поставщиков без предоставления обосновывающих документов (товарных накладных, счетов-фактур). Зачастую пояснения руководства учреждения на запрос контрольных органов предоставить документацию сводятся к тому, что это не представляется возможным по причине ее утери ответственным сотрудником, который в настоящий момент уволен.
Руководителем учреждения не обеспечена сохранность первичных учетных документов в соответствии с п. 1 ст. 7 Федерального закона № 402-ФЗ.
Основным из методов проведения контрольных мероприятий являются контрольные обмеры.
Например, контрольными органами выявляются следующие нарушения:
– в акт по ф. № КС-2 включена стоимость камня бетонного бортового (повышенный борт) 100.45. длиной 105,60 п. м, фактически выполнено 75 п. м. Вместо 24,63 п. м бетонного бортового камня установлен бетонный бортовой камень БР 100.30.15.
Таким образом, неправомерный расход бюджетных средств в результате оплаты невыполненных объемов работ составил более 1 млн руб.;
– вместо включенных в акты о приемке выполненных работ по ф. № КС-2 работ по устройству покрытия из смеси асфальтобетонной дорожной горячей песчаной, тип Д, марка III, толщиной 7,5 см (нижний слой – 4,5 см, верхний слой – 3 см), общей площадью 22 698,6 кв. м фактически выполнены работы по устройству покрытия из смеси асфальтобетонной дорожной горячей песчаной, тип Д, марка III, толщиной 5,37 см. Неправомерный расход бюджетных средств в результате оплаты работ по устройству асфальтобетонных покрытий завышенной толщины составил более 2 млн руб.
Таким образом, в разд. 2 «Расходы бюджета» отчета по ф. 0503127 за проверяемый период по коду стр. 200 «Расходы бюджета» в графах 6 и 9 отражены недостоверные данные.
Действия по принятию к бухгалтерскому учету и оплате из средств бюджета фактически не выполненных работ, включенных в акты по ф. № КС-2, содержат признаки административных правонарушений, предусмотренных ст. 15.15.6 и 15.15.7 КоАП РФ.
Контрольные обмеры должны быть оформлены актом комиссионного обследования; информация ОАТИ (Объединения административно-технических инспекций, созданные в регионах) о результатах лабораторных испытаний асфальтобетонного покрытия тротуаров, детских площадок; ведомости пересчета стоимости работ по результатам обследования скрытых работ на предмет определения толщины подстилающих слоев и верхних покрытий при выполнении работ по комплексному благоустройству улиц и общественных пространств по соответствующим адресам должны быть приложены к акту проверки.
В соответствии с региональными Порядками обращения с отходами строительства и сноса в отдельных регионах, отходопроизводитель обязан иметь заключенные договоры с подрядчиками по процессу обращения с отходами строительства и сноса, отходоперевозчик обязан при доставке отходов отходополучателю оформить данный факт и получить от отходополучателя отмеченный им сопроводительный талон отходов строительства и сноса, после завершения рейса езамедлительно передать сопроводительный талон отходов строительства и сноса, отмеченный отходополучателем, отходопроизводителю.
Контроль за исполнением отходоперевозчиками своих договорных обязательств, равно как и учет фактически сданных ими отходополучателю отходов, осуществляет отходопроизводитель. Лица, эксплуатирующие объекты по захоронению отходов строительства и сноса, должны при приеме отходов строительства и сноса от отходоперевозчика или отходопроизводителя отметить сопроводительный талон отходов строительства и сноса, указав наименование и количество сданных им отходов. Талон, отмеченный лицами, эксплуатирующими объекты по захоронению отходов строительства и сноса, вручается отходоперевозчику для последующей передачи отходопроизводителю. Копия талона остается у лиц, эксплуатирующих объекты по захоронению отходов строительства и сноса, и подшивается в журнал учета принятых на захоронение отходов. Талон, отмеченный отходопереработчиками, вручается отходоперевозчику
для последующей передачи отходопроизводителю. Ответственность за нарушение настоящих Порядков несут как отходопроизводители, так и подрядчики, привлекаемые ими для выполнения работ по процессу обращения с отходами строительства и сноса.
По требованию контрольных органов учреждение должно представить:
– договор на вывоз отходов строительства;
– договор на размещение отходов, относящихся к IV и V классу опасности на полигоне;
– талоны на право размещения отходов на полигоне. Реестр погашенных талонов на строительные отходы за проверяемый период.
Действия по несвоевременному и неполному предоставлению талонов на вывоз отходов строительства и сноса по запросам контрольных органов содержат признаки административного правонарушения, предусмотренного ст. 19.7 КоАП РФ.
Многие учреждения на запрос контрольных органов вместо журнала учета выполненных работ по ф. № КС-6А представляют общий журнал работ по благоустройству проверяемого объекта.
Представленный общий журнал работ, как правило, содержит следующие типовые нарушения:
– журнал оформлен с нарушениями п. 8 и 9 разд. II Порядка ведения общего и (или) специального журнала учета выполнения работ при строительстве, реконструкции, капитальном ремонте объектов капитального строительства, утвержденного приказом Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 12 января 2007 г. № 7;
– отсутствуют записи о назначении должностных лиц, осуществляющих авторский надзор за соответствием выполняемых работ проектной документации, не назначены представители организации, осуществляющей строительство;
– не заполнены: разд. 1 «Список инженерно-технического персонала лица, осуществляющего строительство, занятого при строительстве, реконструкции, капитальном ремонте объекта капитального строительства»; разд. 2 «Перечень специальных журналов, в которых ведется учет выполнения работ, а также журналов авторского надзора лица, осуществляющего подготовку проектной документации»; сведения о государственном строительном надзоре;
– не указаны должность и подпись представителя строительной организации, заполняющего разд. 3;
– в разд. 4 «Сведения о строительном контроле застройщика или заказчика в процессе строительства, реконструкции, капитального ремонта объекта капитального строительства» отсутствует информация о должностях лиц строительной организации, принявших недостатки и замечания, выявленные заказчиком в ходе строительного контроля;
– в разд. 4 неуполномоченным представителем заказчика внесены записи по проведению работ;
– в разд. 7 «Сведения о государственном строительном надзоре при строительстве, реконструкции, капитальном ремонте объекта капитального строительства» внесены записи о работах, подписанные лицом без указания должности и наименования юридического лица, от имени которого произведена такая запись. Ф.И.О. лица указываются неразборчиво;
– отсутствуют работы, предусмотренные условиями контракта, принятые по актам государственной приемки работ и включенные в акты по ф. № КС-2 (например, по ремонту фасадов и кровли домов, установке малых архитектурных форм (урн, скамеек, пешеходной стелы, приствольных решеток и др.), устройству газонов и посадке кустарников, по установке постовой кабины при дипмиссии).
Согласно указаниям территориальных сметных нормативов в случае отсутствия в сборнике территориальных сметных нормативов (ТСН) «Средние сметные цены на материалы, изделия и конструкции» необходимой позиции по стоимости материалов, стоимость материалов, изделий, конструкций и оборудования учитывается в сметной документации на основании наиболее экономичного из не менее чем трех предложений поставщиков/ производителей (прайс-листы, счета, коммерческие предложения).
При этом в сметную цену материальных ресурсов и оборудования включается отпускная цена с учетом транспортных и заготовительно-складских расходов.
Проанализировав практику проведения контрольных мероприятий целевого и эффективного использования бюджетных средств, выделенных на благоустройство улиц и общественных пространств, можно выявить следующие типовые нарушения.
I. Нарушения бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения
В нарушение ст. 162, п. 4 ст. 219 Бюджетного кодекса РФ [3] неправомерное расходование средств бюджета г. Москвы в результате оплаты:
1.1. Документально не подтвержденных товарными накладными и счетами-фактурами количество и стоимость материалов и оборудования, включенных в акты по ф. № КС-2;
1.2. Документально не подтвержденных работ по перевозке строительного мусора, приемке отходов для переработки дробильными комплексами, размещению грунта, содержанию свалки отходов строительства и сноса, перевозке грунта;
1.3. Материалов по завышенной стоимости, включенных в акты по ф. № КС-2 к контракту, по сравнению с товарными накладными;
1.4. Завышенной стоимости работ на общую сумму в результате неправомерного применения коэффициента инфляции к материалам и оборудованию, приобретённым в период выполнения работ;
1.5. Завышенной стоимости работ в результате необоснованного применения в актах о приемке выполненных работ по ф. № КС-2 по контракту повышающего коэффициента к заработной плате, затратам на эксплуатацию машин и механизмов, не предусмотренного технической частью сборника территориальных сметных нормативов;
1.6. Завышенных объемов работ по уходу за газонами;
1.7. Завышенных объемов работ по посадке цветочных растений в результате включения в акты по ф. № КС-2 завышенной более чем в разы нормы посадки (плотности) цветочной рассады по сравнению с нормой, установленной Правилами создания, содержания и охраны зеленых насаждений и природных сообществ, установленных отдельными регионами;
1.8. Завышенных объемов работ по подготовке почвы под цветники в объеме;
1.9. Завышенной стоимости работ вследствие применения расценки сборника «Наружные инженерные сети» территориальных сметных нормативов вместо расценки сборника «Благоустройство»;
1.10. Не предусмотренного проектно-сметной документацией дополнительного расхода смеси сухой монтажно-кладочной, цементно-песчаной и других материалов;
1.11. Не предусмотренной проектно-сметной документацией замены цементно-песчаных смесей и других материалов;
1.12. Не предусмотренного проектно-сметной документацией и строительными нормами дополнительного расхода плит гранитных;
Действия по принятию по актам по ф. № КС-2 и оплате из средств бюджета г. Москвы фактически не выполненных работ содержат признаки административных правонарушений, предусмотренных ч. 10 ст. 7.32 КоАП РФ.
2. Неэффективный расход бюджетных средств в результате необеспечения вторичного использования отходов, остающихся после резки гранитных плиток (возвратные средства).
II. Нарушения законодательства в сфере закупок
1. В нарушение ст. 22 и п. 1 ч. 1 ст. 50 Федерального закона № 44-ФЗ конкурсная документация по открытым конкурсам утверждается и размещается на сайте zakupki.gov.ru без обоснования начальных (максимальных) цен оборудования и материалов, включенных в локальные сметы по цене поставщика, прайсам и рекомендациям региональными государственными экспертизами.
2. В нарушение ст. 22 Федерального закона № 44-ФЗ завышена начальная (максимальная) цена контрактов при ее определении и обосновании в результате неправильного применения расценок сборника «Наружные инженерные сети» вместо расценок сборника «Благоустройство», в результате применения непредусмотренной проектом одной марки цементно-песчаных смесей вместо иной марки; в результате необоснованного применения коэффициента к расценке.
3. В нарушение ч. 2 ст. 34 и ч. 1 ст. 95 Федерального закона № 44-ФЗ изменяются условия контрактов в части изменения объемов, видов и стоимости работ.
Данные действия содержат признаки административного правонарушения, предусмотренного ч. 4 ст. 7.32 КоАП РФ.
4. В нарушение ч. 3 ст. 103 Федерального закона № 44-ФЗ, региональных Положений о системе закупок информация о завершении контрактов (об актах государственной комиссии по приемке выполненных работ) направляется в Федеральное казначейство с превышением установленного трехдневного срока.
Данные действия содержат признаки административного правонарушения, предусмотренного ч. 2 ст. 7.31 КоАП РФ.
III. Нарушения законодательства и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов и иных правовых актов г. Москвы, являющихся причинами и условиями нарушения бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения
1. В нарушение п. 1 ст. 9 Федерального закона № 402-ФЗ «О бухгалтерском учете» в акты по ф. № КС-2 включаются и оплачиваются фактически не выполненные работы.
Действия по принятию к бухгалтерскому учету и оплате из средств бюджета г. Москвы фактически не выполненных работ, включенных в акты по ф. № КС-2, содержат признаки административных правонарушений, предусмотренных ст. 15.15.6 и 15.15.7 КоАП РФ.
2. Приемка работ по актам государственной комиссии производится при отсутствии фактически выполненных на момент приемки работ.
Данные действия содержат признаки административных правонарушений, предусмотренных ч. 9 ст. 7.32 КоАП РФ.
3. В нарушение ст. 34 Федерального закона № 44-ФЗ, региональных Положений о системе закупок пени или штрафные санкции за несоблюдение графика производства работ подрядчикам не выставляются.
4. В нарушение п. 1 ст. 9 Федерального закона № 402-ФЗ оформляются документы, в соответствии с которыми оформляются и не имевшие места факты хозяйственной жизни.
5. В нарушение п. 1 ст. 9 Федерального закона № 402-ФЗ в акты по ф. № КС-2 включаются фактически не выполненные работы.
Приемка выполненных работ, не соответствующих условиям контракта, повлекшая дополнительное расходование средств, содержит признаки административного
правонарушения, предусмотренного ч. 10 ст. 7.32 КоАП РФ.
6. На запросы контрольного органа учреждение не представляет документы (представляет в неполном объеме).
Действия по несвоевременному и неполному представлению талонов на вывоз отходов строительства и сноса по запросам контрольных органов содержат признаки административного правонарушения, предусмотренного ст. 19.7 КоАП РФ.
В 2017 г. в центральном аппарате ФАС России рассмотрено 719 дел об административных правонарушениях за нарушение требований Федерального закона от 18 июля 2011 г. № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц». Вынесено 695 постановлений о привлечении виновных лиц к административной ответственности в виде штрафа в общей сумме более 4 млн руб. [6].
Литература
1. Гражданский кодекс Российской Федерации от 30.11.1994 № 51-ФЗ [Электронный ресурс]. Режим доступа: КонсультантПлюс.
2. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 № 195-ФЗ [Электронный ресурс]. Режим доступа: КонсультантПлюс.
3. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 № 145-ФЗ [Электронный ресурс]. Режим доступа: КонсультантПлюс.
4. Федеральный закон от 06.12.2011 № 402-ФЗ (ред. от 04.11.2014) «О бухгалтерском учете» [Электронный ресурс]. Режим доступа: КонсультантПлюс.
5. Доклад о результатах мониторинга применения Федерального закона от 18 июля 2011 г. № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» за 2016 г.,март, 2017 [Электронный ресурс]. Режим доступа: zakupki.gov.ru/epz/main/public/news/news_preview.html?newsId=18094
6. Мониторинг применения Федерального закона от 18 июля 2011 г. № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» в 2017 г. [Электронный ресурс]. Режим доступа: minfin.ru/common/upload/library/2018/04/main/Monitoring_223-FZ__2017_1.pdf
